I OSK 2360/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1263/18 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1263/18, oddalił skargę A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oraz rozstrzygnął o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: A. B. w dniu 2 lipca 2018 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy W. o przyznanie pomocy finansowej z przeznaczeniem na potrzeby socjalno-bytowe z powodu trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Burmistrz Miasta i Gminy Wieliczka przyznał stronie zasiłek celowy w łącznej kwocie 200,00 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie: do zakupu leków w kwocie 80,00 zł jednorazowo, do zakupu baterii do aparatu słuchowego w kwocie 30,00 zł jednorazowo, do ubezpieczenia aparatu słuchowego w kwocie 50,00 zł jednorazowo, do przejazdów komunikacją miejską w kwocie 40,00 zł jednorazowo. W odwołaniu od tej decyzji A. B. wniósł o jej zmianę i przyznanie świadczenia w wyższej kwocie, podnosząc zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 K.p.a. Decyzją z dnia [...] września 2018r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 2, art. 3, art. 7, art. 8 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.p.s.", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W skardze na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, A. B. podniósł zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 11 K.p.a. i zakwestionował wysokość przyznanego zasiłku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowił przepis art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., którego konstrukcja wskazuje, że przyznanie zasiłku celowego leży w granicach, tzw. uznania administracyjnego. Orzekanie w tych ramach, nie oznacza dowolności organu w rozstrzyganiu sprawy bowiem organ jest związany przesłankami wskazanymi w przepisach materialnych (art. 2, art. 3 i art. 39 u.p.s.), stanowiących podstawę orzekania oraz w przepisach procesowych (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje zatem także prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W szczególności organ może uznać pewien zakres przyznanych już świadczeń, za zaspokajający bieżące, niezbędne potrzeby życiowe konkretnej osoby. Wsparcie organu pomocy społecznej nie może stanowić sposobu na wyrównanie wszystkich niedostatków, nawet o charakterze elementarnym. Pomoc społeczna przysługuje dopiero wówczas, gdy osoba, mimo wykorzystania wszystkich swoich możliwości poprawy swej sytuacji, nadal pozostaje w niedostatku uniemożliwiającym zaspokajanie potrzeb o charakterze elementarnym. Środki pieniężne z tej pomocy mogą być przeznaczone tylko na zaspokojenie, i to w niepełnym zakresie, niezbędnych potrzeb bytowych, o jakich mowa w art. 39 u.p.s. Sąd I instancji stwierdził następnie, że zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., jak i organ I instancji, nie przekroczyły ram uznania administracyjnego, podejmując rozstrzygnięcia w tej sprawie, nie naruszyły przepisów 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., działając w zgodzie z celami i zasadami pomocy społecznej, wskazanymi w art. 2 i art. 3 u.p.s. Sąd podkreślił, że skarżący jako osoba znajdująca się w niedostatku, samotna, niepełnosprawna, nie przekraczająca kryterium dochodowego w świetle powołanych przepisów prawa jest uprawniona do uzyskania pomocy finansowej ze strony państwa. Sąd I instancji, odnosząc się do zarzutu zbyt niskiej kwoty przyznanego zasiłku celowego, wskazał na subsydiarny charakter pomocy społecznej. Instytucja pomocy społecznej nie została powołana do zastąpienia jej beneficjentów w kompleksowym staraniu się o zaspokojenie potrzeb życiowych. Tym samym słusznie organ podkreślił zakres udzielonej już skarżącemu pomocy w analizowanym okresie (1849,00 zł) oraz możliwości finansowe organów pomocy społecznej jako czynniki determinujące obecnie przyznaną pomoc (w kwocie 200,00 zł). Ponadto Sad wskazał, że przedłożona na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. dokumentacja lekarska nie ma wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji, bowiem nie stanowiła materiału dowodowego sprawy administracyjnej. Sąd nie wykluczył przy tym, że pogarszający się stan zdrowia i zwiększone w związku z tym potrzeby finansowe skarżącego mogłyby wpłynąć na przyznanie wyższej kwoty zasiłku celowego. Kontrolowana decyzja nie zamyka skarżącemu w żaden sposób uprawnienia do dalszych starań o środki z pomocy społecznej. Przy czym z regulacji u.p.s. wynika podstawowa zasada, wedle której każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych. Jednym z podstawowych celów u.p.s. jest zatem aktywizacja świadczeniobiorców, a przyznawana pomoc w żadnym wypadku nie może zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących. Zdaniem Sądu I instancji nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że organy nie wyjaśniły okoliczności faktycznych sprawy administracyjnej, jak to nakazują im przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia zasadności wniosku skarżącego organy przeprowadziły należyte postępowanie dowodowe i ustaliły okoliczności pozwalające na dokonanie oceny spełniania przez skarżącego warunków do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej w przyznanym zakresie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w części oddalającej skargę, wywiódł A. B. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały pokryte w całości, ani w części. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, (nie wskazując nazwy aktu prawnego), przez oddalenie skargi na skutek uznania, iż organ II instancji wydając decyzję o zasiłku celowym dopełnił ciążącego na nim obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i w konsekwencji prawidłowo ustalił jego wysokość, w sytuacji gdy postępowanie nie zostało przeprowadzone prawidłowo, a organ niewłaściwie ustalił stan faktyczny sprawy, gdyż nie wyjaśnił prawidłowo zakresu zaspokojonych potrzeb skarżącego oraz jego możliwości finansowych, a także zasobów finansowych organu przyznającego pomoc, co doprowadziło do błędnego wniosku, że wysokość przyznanego skarżącemu zasiłku celowego nie narusza zasad przyznawania pomocy, wynikających z przepisów u.p.s. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Ocenę zasadności skargi kasacyjnej wypada rozpocząć od wskazania, iż zarzut naruszenia art. 77 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, został wadliwie skonstruowany i z tego powodu nie nadawał się do rozpoznania w postępowaniu kasacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. To do autora skargi kasacyjnej należy przede wszystkim wskazanie podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), co rozumiane jest jako podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji. Zaniechanie przez autora kasacji wskazania choćby tytułu ustawy, której przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, uznaje za naruszony, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu. Niezależnie od tego wypada dostrzec niestaranny sposób sformułowania zarzutu naruszenia art. 77 K.p.a. W sytuacji gdy określona jednostka redakcyjna aktu prawnego (np. artykuł) dzieli się na kilka mniejszych jednostek (np. ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Art. 77 K.p.a. składa się z czterech paragrafów, o różnej treści normatywnej. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r. sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 2520/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z treści powyższych zarzutów ani też z ich uzasadnienia, nie wynika do jakiej ustawy należy uznawany za naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, oraz który z paragrafów art. 77 K.p.a. autor kasacji miał na myśli stawiając ów zarzut. Zarzuty te nie nadawały się zatem do rozpoznania. Odnosząc się natomiast do zarzutów kasacyjnych naruszenia art. 7 i art. 80 K.p.a. przez bezzasadne uznanie, że organ odwoławczy dopełnił obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, to wskazać należy, że zostały one również wadliwie sformułowane, choć wadliwość ta nie ma charakteru dyskwalifikującego. Ferując zaskarżony wyrok Sąd I instancji nie stosował przepisów K.p.a., a jednocześnie zarzut naruszenia tych przepisów nie zastał powiązany z naruszeniem regulacji prawnych stosowanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Powyższa nieumiejętność w formułowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowi jednak bariery dla ich oceny w toku niniejszej sprawy (vide: uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Odnosząc się zatem do zarzutu wadliwie zaakceptowanego zaskarżonym wyrokiem stanu faktycznego sprawy, należy wskazać, że to wynik wykładni prawa materialnego wyznacza kierunek i zakres prowadzonego postępowania dowodowego i w konsekwencji dokonywanych ustaleń. Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, że rozstrzygnięcie o przyznaniu zasiłku celowym ma charakter fakultatywny, a zasiłek ten może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 u.p.s.). Fakultatywny charakter tego zasiłku oznacza, że organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 u.p.s. (vide: wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3353/18; wyrok NSA z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 293/19, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym trudna sytuacja skarżącego, która nie jest kwestionowana zarówno przez organy, jak również przez Sąd I instancji nie musiała skutkować obowiązkiem przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Spełnienie przez skarżącego przesłanek pozwalających na otrzymanie zasiłku celowego w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej mogło tym bardziej prowadzić do przyznania świadczenia w niższej wysokości niż oczekiwana przez skarżącego. Trafnie wskazywał Sąd I instancji, iż organy pomocowe działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele pomocy społecznej. Doświadczenie życiowe, mające swe źródło w wieloletniej obserwacji dysproporcji pomiędzy potrzebami społeczeństwa zgłaszanymi w ramach pomocy społecznej, a środkami, którymi dysponują organy administracji, nakazuje akceptację praktyki organów, która prowadzi do limitowania - w granicach obowiązującego prawa - rozmiaru przyznawanych świadczeń, z uwagi na ograniczone środki finansowe i stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Powszechnie wiadomo, że organy pomocowe dysponując ograniczoną pulą środków finansowych mają obowiązek zapewnienia realizacji zadań nie tylko fakultatywnych, ale i obligatoryjnych, w czasie trwania całego roku budżetowego. Wielkość środków, którymi dysponują organy pomocowe jasno wskazuje, iż nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń (vide: wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/06; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 624/07; wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 698/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza akt niniejszej sprawy uzasadnia trafność stanowiska Sądu I instancji, iż organy administracji ustaliły niewadliwie sytuację osobistą, rodzinną i finansową w jakiej znajduje się skarżący i na tej postawie orzekły o przyznaniu zasiłku celowego na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Uznanie administracyjne pozostawia organowi pewną swobodę co do rodzaju rozstrzygnięcia, nakładając nań obowiązek szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, z jakich względów natury faktycznej i prawnej przyznał świadczenie w określonej wysokości. Kwestia ta w badanej sprawie należycie została wyjaśniona, a organ nie podważał zarówno tego, że skarżący z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie podjąć pracy zarobkowej, jak i tego, że nie ma świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Obiektywnie trudna sytuacja, w jakiej znajduje się skarżący została zatem należycie uwzględniona przy rozstrzyganiu o zasiłku celowym. Wniosek taki wypływa z ustaleń, które w toku postępowania administracyjnego zostały wszechstronnie dokonane i nie mogą zostać podważone ogólnymi sformułowaniami zawartymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołującymi się do konieczności przyznania skarżącemu pomocy w szerszym zakresie. Nie budzi także zastrzeżeń stanowisko organów i Sądu I instancji odnoszące się do konieczności uwzględnienia możliwości finansowych organów pomocy społecznej. Nie jest przy tym trafna argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do niewskazania w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego możliwości finansowych organów pomocy społecznej. Przepisy u.p.s. nie przewidują obowiązku zawarcia w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych dotyczących możliwości finansowych organu pomocy społecznej oraz ilości środków finansowych jakimi organ dysponuje, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających z tej formy pomocy (vide: wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 698/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym należy uznać, iż Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organy administracji rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego w wystarczający sposób uzasadniły przyznanie skarżącemu zasiłku celowego. Rozstrzygnięcie powyższe nie nosi cech dowolności. Wysokość świadczenia została ustalona przy rozważeniu z jednej strony przedstawionych przez stronę potrzeb, z drugiej zaś ograniczonych środków finansowych będących w dyspozycji organów pomocowych. Tym samym wypada uznać, że strona otrzymała pomoc przeznaczoną na pokrycie niezbędnych potrzeb życiowych, a nadto należy podkreślić, że potrzeby skarżącego zaspokajane są ze środków pomocowych także poprzez przyznawanie innych świadczeń. Przedmiotowy zasiłek celowy został zatem przyznany z uwzględnieniem słusznego interesu strony i przez to wydane rozstrzygnięcie nie przekroczyło ramy uznania administracyjnego. Trafnie Sąd I instancji uznał, iż decyzje organów obu instancji nie są arbitralnie, lecz podjęte z poszanowaniem przepisów art. 7 i art. 80 K.p.a. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (art. 258 – 261 P.p.s.a.).