I OSK 2698/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1780/18 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 26 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 1780/18) oddalił skargę J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z [...] lipca 2018 r. Prezydent Miasta Płocka na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.) przyznał J. M. zasiłek celowy na żywność w wysokości po 350 zł miesięcznie od 1 lipca do 31 października 2018 r. Jak wskazał organ, wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a jego miesięczny dochód wynosi 694,45 zł i przekracza ustawowe kryterium dochodowe, tj. kwotę 634 zł. Dochód ten jest jednak mniejszy od 150% (czyli 951 zł), tj. kryterium wynikającego z § 1 uchwały Rady Miasta Płocka Nr 712/XLIII/2014 z 28 stycznia 2014 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 – 2020. Ponadto organ na ten rodzaj pomocy dysponuje miesięcznie kwotą 101.000 zł, co przy około 779 świadczeniobiorcach daje średnią wysokość zasiłku 130 zł, a osobom znajdującym się w podobnej sytuacji finansowej co wnioskodawca udziela się pomocy w wysokości od 300 do 350 zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. M. Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem Kolegium z aktualizacji wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący jest rozwiedziony i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, mieszkając w lokalu kwaterunkowym o powierzchni 34,70 m2. Ma trzydziestoletnią córkę, twierdzi jednak, że nie utrzymuje z nią kontaktu. Legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności przyznanym na stałe, która to niepełnosprawność ma charakter trwały. Z orzeczenia wynika, że może być zatrudniony, ale konieczne jest przystosowane stanowisko pracy. Na dochód wnioskodawcy składa się zasiłek stały w kwocie 398,07 zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 296,38 zł. Łączny dochód wynosi więc 694,45 zł. W wywiadzie ustalono, że stałe, miesięczne wydatki strony, związane z opłatami za mieszkanie wynoszą około 441 zł. Wnioskodawca spełnia formalne warunki do ubiegania się o pomoc, ponieważ jego dochód nie przekracza kryterium, o którym mowa w ww. uchwale Rady Miasta Płocka. Odnosząc się zaś do wysokości przyznanej pomocy organ odwoławczy wskazał, że nie można pominąć dodatkowej pomocy społecznej, którą przyznano stronie w postaci specjalnych zasiłków celowych, w tym samym okresie co pomoc żywnościowa. Organ musi zaś brać pod uwagę również czynniki obiektywne, jak możliwości finansowe organu. Zakres potrzeb zgłaszanych przez osoby i rodziny przewyższa zawsze budżet ośrodka pomocy społecznej. Skargę na powyższą decyzję złożył J. M., podnosząc, że organ poza jego niepełnosprawnością nie zbadał i nie uwzględnił innych dolegliwości chorobowych takich, jak: choroby serca, odcinka kręgosłupa lędźwiowego i szyjnego, cukrzyca typu II, zawroty głowy, poważna wada wzroku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za niezasadną. Podkreślając uznaniowy charakter decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2017 r. poz. 1769), Sąd uznał, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Organ I instancji przedstawił wysokość kwoty, jaką dysponuje ośrodek pomocy społecznej, ilość świadczeniobiorców, średnią wysokość świadczenia przyznanego na jedną osobę uprawnioną. Skarżący nie został pozostawiony bez pomocy, co wynika z akt administracyjnych (decyzje przyznające świadczenia). Organ udziela skarżącemu różnych świadczeń, jednakże nie wszystkie potrzeby i w oczekiwanej przez niego wysokości może zaspokoić. Decyzją z [...] lipca 2018 r. przyznano skarżącemu specjalne zasiłki celowe na lipiec, sierpień, wrzesień i październik 2018 r. (a więc na ten sam okres, co w niniejszej sprawie). Organy obydwu instancji poddały należytej ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione było udzielenie skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego, a więc nie naruszyły przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Jak podkreślił przy tym Sąd pierwszej instancji, pomoc społeczna nie może być traktowana jako stałe źródło dochodu, albowiem celem tej instytucji jest wspieranie osób i rodzin w przezwyciężeniu trudnej sytuacji. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Nadto, organy w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń, a kryterium wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, sformułowane w art. 2 - 4 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Podsumowując, Sąd pierwszej instancji uznał, że organy nie naruszyły granic uznania administracyjnego. Nie miały też miejsca inne naruszenia prawa, które skutkowałyby usunięciem z obrotu prawnego decyzji organów obydwu instancji. Decyzje są oparte na należytych ustaleniach stanu faktycznego i prawidłowym zastosowaniu instytucji uznania administracyjnego. Organ właściwie ocenił zakres niezbędnego wsparcia dla skarżącego w świetle prawidłowo ustalonej jego sytuacji osobistej, majątkowej i zdrowotnej oraz w kontekście możliwości finansowych udzielenia pomocy. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji reaguje na różne potrzeby skarżącego, którego sytuacja jest trudna, ale rodzaj zgłaszanych potrzeb zmusza organ pomocowy do dostosowywania wysokości świadczeń do faktycznych możliwości ośrodka pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 2 ust 1., art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji z pominięciem naruszenia przez organ administracji publicznej tych przepisów, w szczególności poprzez brak dostrzeżenia okoliczności, zgodnie z którymi oba organy przekroczyły zasadę swobody w uznaniu administracyjnym oraz to, iż wydały decyzje w sprzeczności z przepisami K.p.a., a to z uwagi na brak odniesienia się w decyzji do problemów zdrowotnych skarżącego oraz brak ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie dokonania prawidłowej kontroli instancyjnej i w konsekwencji nie stwierdzenie podstaw do uchylenia postanowienia organu II instancji. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oświadczając, że skarżący nie opłacił pomocy prawnej ani w części, ani w całości. Skarżący wniósł także o nieprzeprowadzanie rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że braki w ustaleniach faktycznych polegające na nieustaleniu stanu zdrowia skarżącego są istotnym błędem postępowania przed organem. Skoro natomiast organ nie posiadał prawidłowego i pełnego obrazu stanu faktycznego sprawy, tj. nie posiadał wiedzy o kluczowych dolegliwościach skarżącego, to nie mógł w sposób prawidłowy zastosować "uznania administracyjnego". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej również P.p.s.a.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tej ustawy, jako niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 2 ust 1., art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. (zarzut 1). Jak prawidłowo podkreślały organy oraz Sąd pierwszej instancji, rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy administracji w ramach uznania administracyjnego. Nawet zatem spełnienie przez wnioskodawcę ustawowych kryteriów, nie oznacza automatycznego obowiązku przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (por. m. in. wyroki NSA z 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/06; 25 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 698/16; 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 836/12 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zaspakajanie wszystkich potrzeb jej beneficjentów. Pomoc ta nie może zatem polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego (zob. m. in. wyrok NSA z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2224/15). Dlatego też rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ winien brać pod uwagę zarówno cele tej pomocy określone w ustawie, jak i możliwości finansowe organu. Winien on uwzględniać sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres udzielonej mu ze środków publicznych pomocy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji właściwie ustalił, że organy administracji publicznej wzięły pod uwagę wskazane wyżej kryteria. Wbrew natomiast twierdzeniom skargi kasacyjnej organ odwoławczy wskazywał na stan zdrowia skarżącego, podkreślając fakt posiadanego orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, która ma charakter trwały, ale która pozwala na podjęcie przez niego zatrudnienia, chociaż na uprzednio przystosowanym stanowisku pracy. Istotny z kolei w sprawie pozostaje fakt, że skarżącemu przyznano zasiłek celowy, zaś skarżący kwestionuje jedynie jego wysokość. Taka polemika jest jednak z założenia nieskuteczna, skoro celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie osób i rodzin, lecz jedynie wspieranie ich w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych przy uwzględnieniu sytuacji wnioskodawcy oraz zasobów finansowych organu pomocy społecznej, które są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb tym bardziej, że skarżący otrzymuje taką pomoc również na podstawie innych, wydawanych na jego rzecz decyzji. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarówno wydane rozstrzygnięcia, jak i wyrok Sądu pierwszej instancji nie naruszają prawa, co w konsekwencji czyni również niezasadnym zarzut naruszenia 134 § 1 P.p.s.a. (zarzut 2). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sąd nie orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, albowiem na podstawie art. 258 – 261 P.p.s.a. w tej materii wyłącznie właściwe są wojewódzkie sądy administracyjne.