I OSK 812/18

Dnia 20 września 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 września 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 180/17 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2016 roku, Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną [pic] I OSK 812/18 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 28 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie zasiłku celowego. Od ww. wyroku skargę kasacyjną złożyła J. K.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1/ art. 39 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.), dalej u.p.s., poprzez błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że skarżącej nie należy się zasiłek celowy w kwocie wyższej niż [...] zł na leki i wyższe dofinansowanie do mieszkania i mediów niż [...] zł na trzy miesiące, podczas gdy skarżąca nie dysponuje środkami pozwalającymi zabezpieczyć jej podstawowe potrzeby i spełnia warunki dotyczące przyznania jej zasiłku celowego; 2/ art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 202 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych(Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, choć wydana została bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało stwierdzeniem, że skarżącej nie należy się zasiłek celowy w wyższej wysokości niż wskazana w punkcie powyżej; 3/ art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., przez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny stanu faktycznego w zakresie m.in. ustalenia, jakie są podstawowe potrzeby skarżącej, jakie ponosi ona koszty związane ze swoim utrzymaniem; Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o zasądzenie kosztów udzielonej z urzędu pomocy prawnej, gdyż nie zostały one uiszczone w całości ani w części. Skarżąca kasacyjnie złożyła także oświadczenie, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przedmiotem skargi skierowanej do Sądu I instancji było rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego w wysokości niższej, niż wnioskowana. W myśl będącego materialną podstawą rozstrzygnięcia art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.) w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może on być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Z przepisu tego wynika, jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy w ramach uznania administracyjnego. Obejmuje ono prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007 r., I OSK 1464/06). Tymczasem zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 39 ust. 1 u.p.s. został tak oto uzasadniony, że organ nie przyznał pomocy w żądanej wysokości, choć wnioskodawczyni nie dysponuje środkami pozwalającymi zabezpieczyć jej potrzeby i spełnia warunki dotyczące przyznania jej zasiłku celowego. Podnieść jednak należy, że w motywach wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt SK 15/01 (OTK 8/01, poz. 252) Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, że cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy. Należy również pamiętać, że celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zastępowanie osobistej aktywności osób w tym zakresie. Pomoc nie może polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego. A zatem rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielania pomocy. Winien on uwzględniać sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres udzielonej mu ze środków publicznych pomocy. Stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest bowiem zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych. W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, czyli w granicach pozwalających dokonać im wyboru co do rozstrzygnięcia, wyboru tego nie dokonały w sposób dowolny. Przejawiało się to w zaakceptowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ustaleniach organów, że skarżąca aktywnie korzysta ze wsparcia z pomocy społecznej - w ciągu 10 miesięcy 2016 r. skarżąca otrzymała kwotę ponad [...] zł. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że oprócz dysponowania przez skarżącą od [...] września 2016 r. zasiłkiem stałym w kwocie [...] zł miesięcznie, skarżąca otrzymuje dodatkową pomoc finansową w różnej formie tak, że łączne jej dochody pochodzące z pomocy finansowej przyznawanej przez Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] wynoszą ok. [...] zł miesięcznie. Sytuacja materialna i życiowa skarżącej jest zatem znana pracownikom opieki społecznej. Skoro zatem zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej i w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 u.p.s., to prawidłowa jest konkluzja, że z przepisu tego nie wynika indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie w nim przewidzianej. Organ mógł zatem zakres rozstrzygnięcia (wysokość zasiłku celowego w tym przypadku) ustalić sam. Nie można zatem uznać zasadności zarzutów naruszenia art. 39 ust. 1 u.p.s.. Konstatacja taka powoduje, że za nieuzasadnione należy uznać także zarzuty z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, dotyczące naruszeń przez Sąd I instancji przepisów postępowania. Uzasadnione one zostały bowiem w taki sposób, że niezasadność zarzutu naruszenia art. 39 ust. 1 u.p.s. skutkować musi również uznaniem, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organy zebrały w sprawie pełny materiał dowodowy, w zupełności wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, a dokonana przez organy ocena tego materiału nie była dowolna. Nie mógł przynieść także oczekiwanego rezultatu zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować "techniczną kompletność" uzasadnienia, a nie prawidłowość merytoryczną, bowiem temu celowi służą zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (wyrok NSA z 20 lipca 2018 r., II OSK 2042/16). Wszystkie wymagane cytowanym przepisem elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, a sam wyrok nadaje się w sposób oczywisty do kontroli instancyjnej. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania sądowego w tej sprawie, uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu - adwokat I. N., wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.