II SAB/Łd 65/23

Dnia 21 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. C. na bezczynność Wójta Gminy Z. w sprawie uznania podmiotu za stronę w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi – skarżącemu P. C. kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi, zaksięgowaną w dniu 29 maja 2023 roku, pod pozycją [...]. Pismem z dnia 27 maja 2023 r. P.C. wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy Z. w sprawie uznania podmiotu za stronę w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego wraz z infrastrukturą techniczną i drogową na działkach nr [...] i [...] w obrębie K., gmina Z. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że jest współwłaścicielem działek nr [...],[...] oraz [...] znajdujących się na terenie miejscowości K. w gminie Z., a działki te znajdują się w bezpośredniej bliskości działek nr [...] oraz [...], na których planowana jest budowa wielkiego ośrodka handlowo - usługowego, która będzie miała fizyczny, prawny i gospodarczy wpływ na funkcjonowanie jego nieruchomości. Tak więc postępowanie sprawie tej budowy dotyczy bezpośrednio interesu skarżącego jako właściciela pobliskiej nieruchomości. Podkreślił, że z racji posiadania interesu prawnego w rozstrzygnięciu jest stroną postępowania na mocy art. 28 k.p.a. Z tego względu 16 marca 2023 r. zwrócił się do Urzędu Gminy w Z. z wnioskiem o wezwanie go wraz z małżonką do udziału w sprawie w charakterze strony. Zdaniem skarżącego organ, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., powinien był wydać postanowienie o dopuszczeniu albo ewentualnie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie. Tymczasem organ jedynie w piśmie z dnia 4 kwietnia 2023 r. stwierdził, że skarżący nie posiada statutu strony w postępowaniu, co uniemożliwia mu powzięcie dalszych czynności, a w szczególności złożenie odwołania albo zażalenia. Skarżący podkreślił, że domaga się jedynie ustalenia, czy jest stroną postępowania, a organ wszelkimi sposobami stara się nie dopuścić do wydania decyzji, która określiłaby jego status prawny. Z tych względów skarżący 15 kwietnia 2023 r. złożył ponaglenie, które nie zostało uwzględnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2022, poz. 2492 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259, dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a na podstawie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. – w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Pojęcie bezczynności zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2023, poz. 775, dalej: k.p.a.) jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W przedmiotowej sprawie skarżący domagał się od Wójta Gminy Z. uznania go za stronę prowadzonego przez ten organ postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Domagał się przy tym, by stanowisko organu przyjęło postać decyzji lub postanowienia. Wójt Gminy Z. poinformował skarżącego, że nie przysługuje mu w przedmiotowym postępowaniu przymiot strony. Wyjaśnić należy w tym miejscu, że dla rozstrzygnięcia o statusie strony w toczącym się postępowaniu (dopuszczenia lub odmowy dopuszczenia do udziału) Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje ani formy decyzji administracyjnej, ani postanowienia. Obowiązkiem organu jest zawiadomić wszystkie podmioty będące stronami o wszczęciu postępowania, stosownie do art. 61 § 4 k.p.a. Taki obowiązek ciąży również na organie w sytuacji, gdy w toku postępowania zajdzie konieczność zapewnienia udziału w postępowaniu podmiotowi, który wcześniej nie brał w nim udziału. Zawiadomienie jest czynnością materialno-techniczną. Żądanego przez stronę postępowania organu nie można wyprowadzić z art. 28 k.p.a., ani z innego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedynie w przypadku organizacji społecznych przewidziano możliwość wydania postanowienia o dopuszczeniu bądź odmowie dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu, na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. również nie stanowi podstawy do wydania takiego postanowienia, gdyż dotyczy żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, a nie jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - postępowania będącego w toku. Wypada zatem stwierdzić, że organ nie ma podstaw do orzekania w sprawie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym danego podmiotu, a więc odmowa bądź dopuszczenie osoby fizycznej do postępowania nie wymaga żadnej procesowej formy, która podlegałaby kontroli sądowej (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2017r., II OSK 616/16 i powołane tam orzecznictwo - orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego wniesiona skarga nie dotyczy żadnego z przypadków bezczynności, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 oraz 9 p.p.s.a. Stanowisko organu o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym nie przyjmuje bowiem postaci aktu podlegającego skardze do sądu administracyjnego, a co za tym idzie, nie przysługuje w tym przypadku skarga na bezczynność (por. postanowienie WSA w Krakowie z 19 marca 2021 r., II SAB/Kr 10/21, postanowienie WSA w Gliwicach z 7 grudnia 2020 r., II SAB/gl 58/20). Zaskarżenie bezczynności w postępowaniu organu administracji publicznej jest bowiem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności. Skarga na bezczynność nie jest zatem właściwym środkiem prawnym zmierzającym do ustalenia, czy podmiotowi przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Końcowo należy zaakcentować, że osoba której organ odmówił przymiotu strony w toczącym się już postępowaniu, a posiada interes prawny, dysponuje uprawnieniem do zaskarżenia wydanej w tej sprawie decyzji. W przypadku, gdy organ drugiej instancji uzna odwołanie za niedopuszczalne albo umorzy postępowanie odwoławcze, z tego powodu, że odwołanie wniósł podmiot, który nie posiada przymiotu strony, rozstrzygnięcie to może zostać zaskarżone do sądu administracyjnego. Dodatkowo podmiot, który został pominięty w postępowaniu, a posiadał przymiot strony, może żądać wznowienia postępowania na zasadach przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należało, że złożona skarga jest niedopuszczalna, bowiem w przypadku niewydania aktu w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony skarga na bezczynność organu nie przysługuje. Na marginesie wypada wspomnieć, iż z uwagi na niedopuszczalność skargi sąd nie rozpoznał wniosku skarżącego złożonego na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że złożona w niniejszej sprawie skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym orzekł w pkt 1 postanowienia. Z kolei w przedmiocie zwrotu wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 postanowienia).