II OSK 545/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Monika Czaplicka po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2037/21 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 grudnia 2021 r. oddalił skargę M. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca) na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] stycznia 2001 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] (dalej plan miejscowy). Zdaniem Sądu I instancji nie można zarzucić organowi, że zaskarżony plan miejscowy został podjęty z naruszeniem prawa, a wprowadzone w nim ograniczenia dla terenu [...]są nieuzasadnione i w sposób niezgodny z prawem naruszają interes prawny skarżącej spółki. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego 1) art. 1 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1, 6 i 8 w zw. z art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.; dalej uzp) w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie tych przepisów i bezpodstawne przyjęcie, że pomimo istnienia wewnętrznej sprzeczności pomiędzy § 4 ust. 3 pkt 6 planu miejscowego, zgodnie z którym na rysunku planu określa się jako obowiązujące oznaczenia graficzne m.in. w zakresie strefy uciążliwości układu komunikacyjnego, w których - zgodnie z treścią § 6 pkt 11 planu miejscowego wyklucza się lokalizację obiektów z zakresu zabudowy chronionej lub wprowadza się nakaz stosowania zabezpieczeń antyhałasowych, a § 20 ust. 1 pkt 6 planu miejscowego, zgodnie z którym w strefach uciążliwości układu komunikacyjnego zakazane jest sytuowanie obiektów z zakresu zabudowy chronionej, a w budynkach przeznaczonych na stały pobyt ludzi ustala się nakaz stosowania zabezpieczeń antyhałasowych, nieścisłość pomiędzy tymi postanowieniami można wyjaśnić w drodze wykładni poprzez przyjęcie normatywnego charakteru § 20 ust. 1 pkt 6 planu miejscowego, który określa przyjęte w planie zasady ochrony środowiska, podczas gdy pozostawienie tychże postanowień skutkuje wewnętrzną sprzecznością oraz dysfunkcjonalnością ustaleń przyjętych dla terenu [...], a także prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności skarżącej i naruszenia jej interesu prawnego; 2) art. 1 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 w zw. z art. 33 uzp w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię tych przepisów, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że organ działał w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego uchwalając plan miejscowy, w zakresie w jakim w § 41 ust. 2.1 planu miejscowego przewidujące przeznaczenie podstawowe terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...], jako "szkoły podstawowe lub ponadpodstawowe, placówki naukowe", a więc zgodnie z definicją wskazaną w § 6 pkt 11 planu miejscowego, dopuszczające na tym terenie sytuowanie ww. budynków z zakresu zabudowy chronionej, przy jednoczesnym ustaleniu w § 20 ust. 1 pkt 6 planu miejscowego, iż "w strefach uciążliwości układu komunikacyjnego wskazanych na rysunku planu nie dopuszcza się sytuowania zabudowy chronionej, a w budynkach przeznaczonych na stały pobyt ludzi ustala się nakaz wprowadzania zabezpieczeń hałasowych zgodnych z polską normą", a także przy ustaleniu na rysunku planu, iż teren [...] w przeważającej części znajduje się w strefie uciążliwości układu komunikacyjnego, co prowadzi do przyjęcia w ramach ww. obszaru możliwości sytuowania jedynie części obiektów z zakresu zabudowy chronionej, pomimo pozostawania obszaru w strefie uciążliwości układu komunikacyjnego, z jednoczesnym uniemożliwieniem skarżącej sytuowania zabudowy z zakresu usług zdrowia, co w konsekwencji doprowadziło do istotnej sprzeczności pomiędzy ustaleniami planu miejscowego dla terenu oznaczonego symbolem [...], na którym znajduje się nieruchomość skarżącej, a postanowieniami części ogólnej planu miejscowego, co prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności skarżącej i naruszenia jej interesu prawnego, a także godzi w konstytucyjną zasadę równego traktowania podmiotów przez władze publiczne; 3) art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1, 6, 8 uzp, poprzez błędną wykładnię tych przepisów, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że organ podejmując uchwałę w sprawie planu miejscowego w zakresie § 4 ust. 3 pkt 6, § 20 ust. 1 pkt 6 oraz § 41 ust. 2.1 (w części odnoszącymi się do warunków zabudowy i zagospodarowania dla terenu [...]), działał w granicach władztwa planistycznego; 4) art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446; dalej usg), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, iż skarżąca nie wykazała w skardze istotnego naruszenia prawa przez Radę Gminy [...] przy podejmowaniu planu miejscowego, podczas gdy w ocenie skarżącej podniesione zarzuty wykazują istotne naruszenia prawa, co zostało szczegółowo umotywowane w uzasadnieniu faktycznym i prawnym skargi, w związku z czym istniały wystarczające podstawy do uchylenia przedmiotowej uchwały; II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej Ppsa) poprzez niezastosowanie tego przepisu w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i nieuwzględnienie skargi M.sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę nr [...] Rady Gminy[...] z dnia [...] stycznia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] (tzw. cz. 1), podczas gdy istniały uzasadnione podstawy do jej uwzględnienia. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, względnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. 3. Pismem z 18 listopada 2022 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dodatkowych dowodów na okoliczności dotyczące aktualizacji planu miejscowego. 4. Pismem z 10 listopada 2023 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 5.2. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że dokonywana na podstawie Ppsa kontrola legalności aktu prawa miejscowego polega na badaniu legalności zaskarżonego aktu według stanu prawnego i faktycznego z daty jego podjęcia. Ocena legalności zaskarżonego planu miejscowego nie mogła zatem sprowadzać się do oceny aktualności planu i uwzględniać okoliczności, które zdarzyły się już po tej dacie. Istotą sprawy jest ocena, czy Rada Gminy [...] określając w dniu [...] stycznia 2001 r. status planistyczny spornego terenu dokonała tego z istotnym naruszeniem prawa, w szczególności nadużywając władztwa planistycznego. 5.3. Po drugie, legalność planu miejscowego należy oceniać w świetle przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle regulacji przyjętej w tej ustawie punktem wyjścia dla oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego związanych z naruszeniem władztwa planistycznego musi być przywołanie treści art. 24 uzp uprawniającego każdego, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu miejscowego do wniesienia zarzutu. Celem zarzutu była właśnie ochrona interesu indywidualnego obywateli (jednostek organizacyjnych) w procesie planowania przestrzennego. W niniejszej sprawie ówczesny użytkownik wieczysty nieruchomości nie skorzystał z przysługujących mu instrumentów prawnych i nie zadbał w przewidziany prawem sposób o własny interes prawny. Podejmujący uchwałę planistyczną organ uchwałodawczy gminy nie miał natomiast obowiązku domyślania się w jaki sposób użytkownik wieczysty nieruchomości zamierza ją zagospodarować (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1225/20). Tym bardziej organ nie mógł mieć wiedzy o zamiarach skarżącej, która nabyła nieruchomość po uchwaleniu planu, a nie wykazano, aby w trakcie procedury planistycznej składane były wnioski o przeznaczenie terenu pod usługi zdrowia. 5.4. Po trzecie, istotne dla oceny zarzutów skargi kasacyjnej jest zdefiniowanie zasad wykonywania przez gminę publicznoprawnego uprawnienia do kształtowania zasad zagospodarowania przestrzeni. Zgodnie z art. 4 ust. 1 uzp gmina dysponowała zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Gmina sprawując władztwo planistyczne musiała mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności musiały być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie dotyczącym ochrony własności Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasbourgu podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX). Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. 5.5. Oceniając kwestionowane ustalenia planu miejscowego w tym kontekście, należy stwierdzić, że nie naruszają one art. 1 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 w zw. z art. 33 uzp w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1, 6, 8 uzp. Przede wszystkim biorąc pod uwagę brak kwestionowania projektu planu w drodze zarzutu przez ówczesnego użytkownika wieczystego, stwierdzić należy, że rada gminy ustalając zasady zagospodarowania nowego dużego osiedla mieszkaniowego była w oczywisty sposób uprawniona do przeznaczenia części terenu [...] na określone usługi tj. szkoły podstawowe lub ponadpodstawowe, placówki naukowe. Jak słusznie wskazuje organ, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 usg w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalenia zaskarżonego planu, zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, w szczególności zadania własne gminy obejmują sprawy oświaty, w tym szkół podstawowych, przedszkoli i innych placówek oświatowo-wychowawczych, czyli de facto zabudowy chronionej określonej w zaskarżonym planie. Przy projekcie nowego osiedla mieszkaniowego wręcz konieczne jest przeznaczenie części terenu na cele oświatowe, a więc na podstawową infrastrukturę społeczną osiedla mieszkaniowego. W niniejszej sprawie racjonalne było zatem przeznaczenie części terenu na usługi oświaty ze względu na bliskość osiedli mieszkaniowych (miasteczko [...]) i potrzebę zapewnienia usług opieki i edukacji na tym terenie. W ramach władztwa planistycznego uznać należy za dopuszczalne wykluczenie części usług na określonym terenie o ile inne usługi są zdaniem organu bardziej priorytetowe. Przy tym plan miejscowy nie eliminuje w ogóle lokalizacji usług zdrowia, ale przewiduje je na innych terenach ([...] i [...]). Ponadto za w pełni uzasadnione należało uznać wyznaczenie stref uciążliwości komunikacyjnej wzdłuż projektowanych ulic o dużym natężeniu ruchu pojazdów klasy głównej i zbiorczej. Wyznaczenie takich stref uciążliwości komunikacyjnej obejmującej większość obszaru [...] (80 %), nie uniemożliwia jednak całkowicie lokalizacji zabudowy w środkowej części tego terenu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uniemożliwienie skarżącej sytuowania zabudowy z zakresu usług zdrowia i danie priorytetu usługom oświaty nie stanowi naruszenia władztwa planistycznego. Należy w całości podzielić stanowisko Sądu I instancji, że przyjęte rozwiązania były właśnie efektem zastosowania zasady proporcjonalności i wyważenia interesów publicznego i prywatnego i w pełni realizują zasadę proporcjonalności wywodzoną z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ustalenia planistyczne nie naruszają istoty prawa własności (prawa użytkowania wieczystego). 5.6. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega też takiej sprzeczności pomiędzy § 4 ust. 3 pkt 6 a § 20 ust. 1 pkt 6 planu miejscowego, która stanowiłaby podstawę do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w zaskarżonej części. Należy w całości podzielić stanowisko Sądu I instancji, że "pewną nieścisłość" pomiędzy treścią tych przepisów można wyjaśnić poprzez przyjęcie normatywnego charakteru § 20 ust. 1 pkt 6 planu miejscowego. Zgodnie z tym przepisem w strefach uciążliwości układu komunikacyjnego wskazanych na rysunku planu nie dopuszcza się sytuowania zabudowy chronionej. Zakaz ten nie może być modyfikowany treścią § 4 ust. 3 pkt 6 planu miejscowego, który w sposób ogólny tj. dla całego planu, określa jako obowiązujące oznaczenie graficzne na rysunku planu strefę uciążliwości komunikacyjnej, w przeciwieństwie do oznaczeń informacyjnych (§ 4 ust. 4 planu miejscowego). Nie sposób też w kwestionowanych zapisach planu miejscowego znaleźć element dysfunkcjonalności. Tym samym zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1, 6 i 8 w zw. z art. 33 uzp w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jest niezasadny. 5.7. W związku z tym, że plan miejscowy w zaskarżonej części nie jest dotknięty wskazanymi w skardze kasacyjnej wadami, to zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 i 4 usg jak również zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa są niezasadne. 5.8. Zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem a wskazane podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione. 5.9. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.