II SA/Wr 561/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 15 listopada 2023 r. sprawy ze sprzeciwu G. J. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 31 sierpnia 2023 r. nr IF—O.7840.1.151.2023.MS w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno – budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwóch budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z dnia 31 sierpnia 2023, po rozpoznaniu odwołania M. H. od decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 17 kwietnia 2023 r. odmawiającej uchylenia decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 7 czerwca 2022 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno – budowlany i udzielającej G. J. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, oznaczonych numerami [...] i [...], wraz z wewnętrzną infrastrukturą techniczną i drogą wewnętrzną, na działce nr [...] i [...], obręb B., gmina K., z powodu braku podstaw miejscowości R., działka gruntu nr [...], obręb R., gmina G., Wojewoda Dolnośląski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda Dolnośląski przedstawił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, że zaskarżona decyzja wydana została w toku postepowania nadzwyczajnego. Wskazał przy tym, że samo złożenie wniosku o wznowienie postępowania nie powoduje automatycznego wznowienia, podlega on Bowiem ocenie pod względem podmiotowym, przedmiotowym oraz co do zachowania terminu na jego wniesienia. W rozpoznawanej sprawie skarżąca dowiedziała się o wydaniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w dniu 9 sierpnia 2022 r., natomiast wniosek o wznowienie postępowania złożyła w dniu 12 sierpnia 2022 r. Zachowała zatem termin zakreślony przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewoda stanowczo wskazał przy tym, że już w sytuacji stwierdzenia, że wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie i nie występują w sprawie żadne przeszkody natury formalnej, organ pierwszej instancji zobowiązany był do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego i dopiero wówczas przystąpić do badania przesłanek dalszych zasadności wniosku. W dalszej kolejności Wojewoda przywołał przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną w postepowaniu o pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu to zaś, zgodnie z treścią art. 3 pkt 20 prawa budowlanego – teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Planowane zamierzenie budowlane dotyczy budowy dwóch budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, oznaczonych nr [...] i [...], wraz z wewnętrzną infrastrukturą techniczną i drogą wewnętrzną, na działce nr [...] i [...], obręb B., gmina K. Odwołująca się jest właścicielem działki nr [...] (w chwili wydania pozwolenia na budowę - działka nr [...] i [...]), która podobnie jak działka, będąca terenem zainwestowania, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Organ odwoąłwczy wskazał przy tym, że teren zainwestowania graniczy bezpośrednio z działką odwołującej się. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że z uwagi na brakujący materiał dowodowy, pismem z dnia 6 czerwca 2023 r., wezwał inwestora do przedłożenia analizy nasłonecznienia oraz zacienienia sąsiednich nieruchomości poprzez projektowane obiekty budowlane, w celu weryfikacji zamierzenia z przepisami techniczno- budowlanymi. Przedłożone przez inwestora dokumenty - rys. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], wykazały, że projektowane rozwiązanie, co prawda nie narusza § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), dalej jako: rozporządzenie; w zakresie wymaganego minimalnego czasu nasłonecznienia, jednakże wprowadza nowe oddziaływanie na teren działki należącej do odwołującej się, które należałoby w przyszłości uwzględnić przy projektowaniu nowej zabudowy działki nr [...]. Przywołany przepis stanowi, iż pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, klubie dziecięcym, przedszkolu, innych formach opieki przedszkolnej oraz szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 800-1600, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 700-l700. Natomiast w mieszkaniach wielopokojowych powyższe wymagania powinny być spełnione przynajmniej dla jednego pokoju. Nadto, zgodnie z § 57 ust. 1 rozporządzenia, pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem warunków określonych w § 13 oraz w ogólnych przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy. Tym samym według organu odwoławczego, zwrócić uwagę należy na rys. nr [...], z którego jednoznacznie wynika, iż projektowane zamierzenie budowlane, z uwagi na swoją wysokość (ok. 12 m) oraz usytuowanie (ok. 11 m do granicy z działką odwołującej się), doprowadzi do konieczności uwzględnienia powyższego oddziaływania w trakcie potencjalnego projektowania nowej zabudowy. Wojewoda podkreślił przy tym wyraźnie, że projektowana inwestycja nie narusza przywołanych przepisów rozporządzenia, niemniej powoduje, że skoro istnieje oddziaływanie na działkę odwołującej się (nawet nienaruszające przepisów), to musi ona zostać uwzględniona jako strona postępowania w postepowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Tymczasem organ pierwszego stopnia nie zapewnił jej udziału w postępowaniu administracyjnym. W takiej sytuacji jak wskazano w decyzji kasacyjnej, spełniona została przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak wyjaśniono w decyzji kasacyjnej, w takiej sytuacja, rzeczą organu pierwszej instancji jest wznowić postępowanie, ponownie zbadać krąg podmiotów uprawnionych do brania udziału w postepowaniu i umożliwić im to. Jak wyjaśniono, w takiej sytuacji Wojewoda Dolnośląski nie badał dalszych zarzutów odwołania, albowiem że ze względu na przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji w całości obligujące organ odwoławczy do takiego rozstrzygnięcia, w sprawie musi znaleźć zastosowanie art. 138 § 2 Kpa. Zakres i skutki uchybień - względem postępowania dowodowego i rygorów właściwych dla zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77, 81 Kpa), wymagają cofnięcia postępowania na poziom pierwszej instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W rozpatrywanej sprawie zaistniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w istotnym zakresie. Wydanie decyzji reformatoryjnej nie byłoby zatem dopuszczalne w postępowaniu odwoławczym z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który przekracza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, jakie przewidziane jest w art. 136 Kpa Nie godząc się z kasatoryjnym rozstrzygnięciem Wojewody inwestorka – G. J. - wywiodła od niej sprzeciw. W sprzeciwie zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 6 i 7 oraz 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez bezzasadne uznanie odwołującej się M. H. za stronę procesu budowlanego. W obszernym uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca wywodziła, że planowana inwestycja w żaden sposób nie ogranicza realnej możliwości zabudowy działki należącej do odwołującej się, a Wojewoda Dolnośląski nie przeprowadził pełnej i prawidłowej analizy możliwości zabudowy tej nieruchomości. Do sprzeciwu dołączono dodatkowe analizy nasłonecznienia, które w ocenie skarżącej mają dowodzić, że inwestycja nie zacienia w żaden sposób nieruchomości należącej do odwołującej się. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Dolnośląski we Wrocławiu wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W szczególności organ podtrzymał stanowisko w zakresie pominięciu strony w postępowaniu, podkreślając, że jest to naruszenie kardynalne, nie mogące być sanowane przez organ odwoławczy. Podkreślił również, że decyzja wydana została w postępowaniu wznowieniowym, co wyklucza możliwość orzeczenia reformatoryjnego przez organ odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje. Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty zawarte w sprzeciwie. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA). Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 kpa, a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 kpa. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa (wyrok NSA z 9 września 2020 r., I GSK 1170/20 – CBOSA). Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 kpa (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 kpa uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3. W okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd uznał, że przyczyny wydania decyzji kasacyjnej nie budzą wątpliwości, a organ odwoławczy prawidłowo zauważył, że organ pierwszej instancji nie zapewnił czynnego udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom, co obligowało do wznowienia postępowania i przeprowadzenia go ponownie z udziałem wcześniej pominiętej strony. Sąd podziela stanowisko, że skoro decyzja wydana została w postępowaniu wznowieniowym, to organ odwoławczy stwierdzając wydanie sprzecznego z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia, zobligowany jest do podjęcia decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wnosząca sprzeciw w ogóle nie odniosła się do tego problemu, domagając się w istocie przeprowadzenia przez Sąd w niniejszym postępowaniu dowodów z nowych dokumentów i zbadania zacienienia działki sąsiedniej przez planowaną inwestycję. W postępowaniu ze sprzeciwu jest to niemożliwe, z przyczyn wyjaśnionych we wcześniejszej części uzasadnienia. Jednakże podkreślić należy, że w żadnym miejscu organ odwoławczy nie wskazał, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę jest nieprawidłowa, czy też, że stwierdzone ograniczenia w zabudowie sąsiedniej nieruchomości są niedopuszczalne. Przeciwnie, wskazał wprost, że wpływ na zabudowę działki zgodny jest z przepisami prawa budowlanego i przepisami odrębnymi. Tego skarżąca zdaje sienie zauważać. Jednakże rację należy przyznać Wojewozie, że uznanie, że w sprawie ziściła się przesłanka z art. 145 kpa, obliguje organy do uchylenia rozstrzygnięcia wydanego w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania i wydania nowego rozstrzygnięcia merytorycznego (art. 151 kpa), po ponownym postępowaniu. Wojewoda Dolnośląski w sposób poprawny uzasadnił treść rozstrzygnięcia, wykazując naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania z ich jednoczesnym wskazaniem, jak również wykazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji zawarł ponadto prawidłowe – i odnoszące się do zauważonych przezeń uchybień procesowych - wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stąd też nie został naruszony art. 138 § 2 k.p.a. Dlatego też, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. i p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.