I OZ 35/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1510/23 o odrzuceniu sprzeciwu A. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2020 r. nr KOC/1611/Sr/20 w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) postanowieniem z 15 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1510/23, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 64b § 1 w zw. z art. 64c § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") odrzucił sprzeciw A. S. (dalej: Skarżąca) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: Kolegium) z 22 kwietnia 2020 r. nr KOC/1611/Sr/20 w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Skarżąca sprzeciw od ww. decyzji Kolegium wniosła z ponad trzyletnim uchybieniem terminu do jego wniesienia, a w związku z tym podlegał on odrzuceniu. Z akt sprawy wynika bowiem, że zaskarżona decyzja, zawierająca prawidłowe pouczenie o terminie i sposobie jej zaskarżenia, została doręczona Skarżącej 21 maja 2020 r. Zatem czternastodniowy termin do złożenia sprzeciwu od decyzji w normalnych warunkach upłynąłby 4 czerwca 2020 r. Jednocześnie Sąd I instancji odnotował, że w sprawie występuje szczególna sytuacja spowodowana wprowadzeniem w Polsce od 14 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego, a później od 20 marca 2020 r. stanu epidemii (rozporządzenia Ministra Zdrowia odpowiednio z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. z 2020 r. poz. 433 ze zm.) i z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 491 ze zm.)). Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis ten został wprowadzony do ustawy w dniu 31 marca 2020 r., niemniej jednak, skoro ustawodawca wskazał w nim wprost, że normuje on bieg terminów nie tylko w stanie epidemii, lecz także w stanie zagrożenia epidemicznego, uznać należy, że jego skutki obejmują również terminy, których bieg obejmuje okres od 13 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r. Art. 15zzs uchylony został ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), ogłoszoną w Dzienniku Ustaw w dniu 16 maja 2020 r. Stosownie do art. 68 ust. 6 i 7 tej ustawy, terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 6), zaś terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 7), tj. od dnia 24 maja 2020 r. (niedziela). W związku z powyższym, zdaniem Sądu I instancji, czternastodniowy termin do wniesienia sprzeciwu od decyzji Kolegium, która została doręczona Skarżącej 21 maja 2020 r., rozpoczął swój bieg 24 maja 2020 r. (niedziela), a upłynął z dniem 8 czerwca 2020 r. (poniedziałek). Tymczasem Skarżąca sprzeciw od decyzji wniosła osobiście 14 lipca 2023 r. (data prezentaty Kolegium), a więc z ponad trzyletnim uchybieniem terminu do jego wniesienia. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 64b § 1 w związku z art. 64c § 1 p.p.s.a. i art. 82 Kodeksu cywilnego, poprzez odrzucenie sprzeciwu od decyzji pomimo, że termin na złożenie sprzeciwu nie zaczął biec, z uwagi na nieważność oświadczenia woli Skarżącej w przedmiocie potwierdzenia odebrania decyzji, od której wniesiono sprzeciw; 2. naruszenie art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 64 b § 1 w związku z art. 64c § 1 p.p.s.a. i art. 6, 7 i 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez uznanie, że Skarżąca została prawidłowo pouczona o terminie i sposobie wniesienia sprzeciwu od decyzji, podczas, gdy z uwagi na jej chorobę - nie można było przyjąć, że została należycie pouczona o terminie i sposobie wniesienia sprzeciwu, a tym bardziej aby rozumiała zawarte w zaskarżonej decyzji pouczenia. Wobec powyższego wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika z urzędu. W obszernym uzasadnieniu wniesionego zażalenia pełnomocnik Skarżącej z urzędu wskazał na niepełnosprawność Skarżącej z uwagi na jej chorobę psychiczną. Pismem z 5 grudnia 2023 r., pełnomocnik Skarżącej uzupełnił wniesione zażalenie podnosząc, że Skarżąca złożyła sprzeciw zgodnie z pouczeniem zawartym w zaskarżonej decyzji, zatem nie było podstaw do tego aby odrzucać jej sprzeciw. Skarżąca złożyła bowiem sprzeciw w sposób zgodny z udzielonym jej pouczeniem o sposobie zaskarżenia. Stan zagrożenia epidemicznego zniesiono 1 lipca 2023 r. i Skarżąca sprzeciw od decyzji Kolegium wniosła zgodnie z pouczeniem w terminie 14 dni od zakończenia stanu zagrożenia epidemicznego, tj. 14 lipca 2023 r. W związku z tym, nie można wobec niej wyciągać negatywnych konsekwencji w postaci odrzucenia jej sprzeciwu z tego powodu, że postąpiła w sposób zgodny z pouczeniem organu, nawet jeżeli doszło do zmiany przepisów zawieszających bieg terminów do składania sprzeciwu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie zaś do treści art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, o ile ustawa nie stanowi inaczej. W myśl natomiast art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę wniesioną po terminie do jej wniesienia. Z kolei przepis art. 64c § 1 p.p.s.a. stanowi, że sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Stosownie do treści z art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19, bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jak wynika z treści cytowanego przepisu, dotyczy on wyłączenie terminów, które biegły w chwili jego wejścia w życie (skutek zawieszający bieg terminu) oraz terminów, których bieg miał się dopiero rozpocząć (skutek wstrzymujący rozpoczęcie biegu terminu). Przepis ten został dodany do ww. ustawy przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej wskazaną ustawę z dniem 31 marca 2020 r. Stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został wprowadzony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez Ministra Zdrowia w rozporządzeniu z 13 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 433) i obowiązywał od dnia 14 marca 2020 r. Odwołano go rozporządzeniem z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 490). Natomiast stan epidemii ogłoszono w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 491). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż skoro zaskarżona sprzeciwem decyzja Kolegium doręczona została Skarżącej 21 maja 2020 r., to czternastodniowy termin do wniesienia sprzeciwu nie rozpoczął swojego biegu (skutek wstrzymujący rozpoczęcie biegu terminu). Co jednak istotne, na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875) – z dniem 16 maja 2020 r. został uchylony w całości art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, a zatem przepis art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 tej ustawy, stanowiący że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres – utracił moc. W świetle art. 68 ust. 6 ww. ustawy z dnia 14 maja 2020 r., terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Z kolei według art. 76 ustawy zmieniającej w zakresie art. 68 weszła ona w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia. Ogłoszenie miało miejsce 16 maja 2020 r. W związku z powyższym, prawidłowo Sąd I instancji przyjął, iż czternastodniowy termin dla Skarżącej do wniesienia sprzeciwu od decyzji Kolegium rozpoczął swój bieg w dniu 24 maja 2020 r., a upłynął w dniu 8 czerwca 2020 r. (art. 64c § 1 i 2 p.p.s.a.). Tymczasem Skarżąca sprzeciw złożyła po upływie ponad trzech lat, tj. 14 lipca 2023 r. Termin do wniesienia sprzeciwu określony w art. art. 64c § 1 i 2 p.p.s.a. nie został zatem przez Skarżącą zachowany. Skoro zatem Skarżąca wniosła po terminie środek zaskarżenia, to Sąd I instancji zobligowany był do jego odrzucenia w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64 b § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64c § 1 p.p.s.a. Nie można przy tym zgodzić się z twierdzeniami zażalenia, że termin ten dla Skarżącej nie zaczął w ogóle biec, skoro Skarżąca osobiście pokwitowała 21 maja 2020 r. odbiór rzeczonej decyzji Kolegium i podczas, gdy w piśmie z 5 maja 2022 r. (ponad rok przed złożeniem sprzeciwu) wskazała, że będzie wnosić sprzeciw od powyższej decyzji. Ponadto godzi się zauważyć, że argumentacja zażalenia jest wewnętrznie sprzeczna. Z jednej strony Skarżąca twierdzi, że termin na wniesienie sprzeciwu od decyzji Kolegium nie zaczął w ogóle dla niej biec (nieważność oświadczenia woli Skarżącej), aby następnie twierdzić, że wniosła sprzeciw od decyzji Kolegium w terminie wynikającym z pouczenia. To samo tyczy się pouczenia w zaskarżonej sprzeciwem decyzji. Z jednej strony twierdzi, że nie została prawidłowo pouczona o terminie i sposobie wniesienia sprzeciwu (z uwagi na jej chorobę), a następnie podnosi, że złożyła sprzeciw w terminie zgodnym z pouczeniami zawartym w zaskarżonej decyzji. Końcowo zaznaczyć należy, że okoliczności przedstawione w zażaleniu, a dotyczące choroby Skarżącej i wyjątkowej sytuacji polegającej na wprowadzeniu w Polsce stanu zagrożenia epidemicznego, a później stanu epidemii odnoszą się do ewentualnego braku winy w uchybieniu terminu i nie mogą wpłynąć na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Okoliczności te staną się przedmiotem oceny w odrębnym postępowaniu incydentalnym, w związku ze złożeniem przez Skarżącą wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zwrot kosztów postępowania zażaleniowego należy wskazać, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym brak jest podstaw do orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny o zwrocie kosztów postępowania zażaleniowego między stronami. Odnośnie natomiast wniosku o zwrot kosztów zastępstwa procesowego wyjaśnić należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.