II GSK 1752/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu z urzędu w dniu 16 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. I. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Po 215/23 o odrzuceniu skargi K. I. na orzeczenie psychologiczne W. Centrum Medycyny Pracy z dnia 2 stycznia 2023 r., nr 62/2022 w przedmiocie stwierdzenia przeciwwskazania do dysponowania bronią postanawia: oddalić skargę kasacyjną. I. K. I. (dalej: skarżący) pismem z 2 lutego 2023 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na orzeczenie psychologiczne Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy z 2 stycznia 2023 r., nr 62/2022, w przedmiocie stwierdzenia przeciwskazania do dysponowania bronią, żądając zbadania zaskarżonego orzeczenia pod względem jego zgodności z prawem i poprawności. Wielkopolskie Centrum Medycyny Pracy w odpowiedzi na skargę wniosło o odrzucenie skargi, podnosząc, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, bowiem orzeczenia lekarskie i psychologiczne nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 23 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Po 215/23, odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) jako niedopuszczalną. Sąd wskazał, że podstawę do wydania kwestionowanego orzeczenia psychologicznego w przedmiocie stwierdzenia przeciwskazań do dysponowania bronią stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2516, dalej: u.br.am.). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepisy wymienionej ustawy w zakresie wydawania orzeczeń lekarskich i psychologicznych wymaganych od ubiegającego się o pozwolenie na broń stanowią regulację kompletną oraz odrębną od jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 listopada 2016 r., syg. II SAB/Bk 99/16). Zgodnie z przepisami ustawy o broni i amunicji orzeczenie psychologiczne – na podstawie wyników badań – wydaje upoważniony lekarz (art. 15g ust.1 u.br.am.), od orzeczenia takiego przysługuje odwołanie do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy (art. 15h ust. 1 i ust. 3 u.br.am.), natomiast orzeczenie psychologiczne wydane w trybie odwołania jest ostateczne (art. 15h ust. 7 u.br.am.), kontrolę wykonywania i dokumentowania badań lekarskich oraz wydawanych orzeczeń lekarskich przeprowadza właściwy wojewoda (art. 15i u.br.am.). Przepisy ustawy o broni i amunicji nie przewidują możliwości złożenia od orzeczenia lekarskiego wydanego w trybie odwołania skargi do sądu administracyjnego. Reasumując, orzeczenie psychologiczne wydane na podstawie wskazanych przepisów ustawy o broni i amunicji nie mieści się w katalogu aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., nie jest również aktem objętym kognicją sądów administracyjnych na podstawie przepisów odrębnych (tj. na podstawie ustawy o broni i amunicji). W konsekwencji skarga do sądu administracyjnego na takie orzeczenie jest niedopuszczalna. III. K.I. złożył skargę kasacyjną od postanowienia Sądu pierwszej instancji, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu celem dokonania oceny merytorycznej zaskarżonego orzeczenia psychologicznego oraz rozpoznanie skargi na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, które skutkowało odrzuceniem skargi na wskazane orzeczenie lekarskie. Skarżący wskazał, że punktem wyjścia dla rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było przekonanie, że zaskarżone orzeczenie nie należy do kognicji sądów administracyjnych, co skutkowało odrzuceniem skargi. Zdaniem Skarżącego bezspornym jest fakt, że w sprawie mamy do czynienia z wysoce specyficzną procedurą odbiegającą od standardowej procedury przewidzianej w k.p.a., zaś skarżący przed wniesieniem do sądu środka zaskarżenia wezwał właściwy organ administracji (wojewodę) do przeprowadzenia kontroli, do której organ ten jest uprawniony. Otrzymał jednak odpowiedź, że organ ten nie widzi podstaw do takiej kontroli i w konsekwencji wniósł skargę na zaskarżone orzeczenie psychologiczne do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. IV. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do oceny zasadności sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw, nie stwierdził bowiem z urzędu wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Wniosek skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie środka odwoławczego na rozprawie nie jest wiążący. Orzekając na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny kierował się względami szybkości i prostoty postępowania, w którym wszystkie istotne kwestie natury prawnej znalazły swoje wyjaśnienie w zebranym w aktach sprawy materiale. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zaskarżone orzeczenie psychologiczne wydane przez Wielkopolskie Centrum Medycyny Pracy w toku postępowania prowadzonego przed Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu (KWP) na skutek wniosku skarżącego o wydanie pozwolenia na broń palną do celów łowieckich podlega kognicji sądu administracyjnego. W tym miejscu należy wskazać, że w myśl art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz.615), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych, poza powołanymi wyżej przepisami p.p.s.a., wynikają również ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Wyszczególnienie w powyższych przepisach p.p.s.a. aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi katalog zamknięty (enumeracja pozytywna), co oznacza, że skarga wniesiona w innych przypadkach niż w nich wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, że orzeczenie psychologiczne wydane w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na broń palną nie podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego zarówno na podstawie p.p.s.a., jak i na podstawie przepisów ustaw szczególnych. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 2 i 4 u.br.am. pozwolenia na broń nie wydaje się osobom: z zaburzeniami psychicznymi lub o znacznie ograniczonej sprawności psychofizycznej oraz uzależnionym od alkoholu lub od substancji psychoaktywnych. Dlatego osoby ubiegające się o wydanie pozwolenia na broń, są obowiązane do poddania się badaniom lekarskim i psychologicznym (art. 15a ust. 1 u.br.am.). Podstawę wydania orzeczenia lekarskiego i psychologicznego stanowią wyniki tych badań (art. 15f i art. 15g u.br.am.). Orzeczenie lekarskie – na podstawie wyników badań – wydaje upoważniony lekarz (art. 15f ust.1 u.br.am.). Kwalifikacje upoważnionych lekarzy i psychologów przeprowadzających badania określają przepisy art. 15b ust. 1 i art. 15c ust. 1 u.br.am., zaś rejestr upoważnionych lekarzy i psychologów prowadzi i aktualizuje właściwy komendant wojewódzki Policji (art. 15b ust. 2 i art. 15c ust. 2 u.br.am.). Od orzeczenia psychologicznego przysługuje osobie ubiegającej się o pozwolenie na broń oraz komendantowi wojewódzkiemu Policji właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania tej osoby (art. 15h ust. 2 u.br.am.) odwołanie do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy (art. 15h ust. 1 i ust. 3 u.br.am.). Orzeczenie psychologiczne wydane w wyniku rozpoznania odwołania jest ostateczne (art. 15h ust. 7 u.br.am.). Kontrolę wykonywania i dokumentowania badań lekarskich oraz wydawanych orzeczeń lekarskich przeprowadza właściwy wojewoda (art. 15i u.br.am.). Przepisy ustawy o broni i amunicji nie przewidują możliwości złożenia od orzeczenia psychologicznego wydanego po rozpoznaniu odwołania skargi do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że orzeczenie psychologiczne wydane na podstawie art. 15h ust. 7 u.br.am. nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Nie jest też czynnością oraz aktem określonym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – albowiem przepis ten odnosi się do działań organu, wywołujących określone tam skutki prawne. Z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w indywidualnych sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 11 grudnia 2006 r., I OPS 4/06; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07). Wskazuje się jednocześnie, że stanowiące konieczny element kwalifikujący skargę do sądu administracyjnego jako dopuszczalną sformułowanie "z zakresu administracji publicznej" należy rozumieć w ujęciu materialnym (por. np. postanowienie NSA z 16 października 2007 r., II OSK 1364/07). Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje w tym znaczeniu sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA nr 2(5) 2006, s. 14-15). Orzeczenie psychologiczne stanowiące przedmiot wniesionej w tej sprawie skargi nie ma tych cech. Wydanie tego rodzaju opinii nie powoduje, że strona z mocy samego prawa uzyskuje jakieś uprawnienie lub ma obowiązek działania związanego z treścią tej opinii. Z tego powodu uznać należy, że nie jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem nie podlega kontroli sądu administracyjnego w drodze odrębnej skargi. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej, poza zakresem oceny przez NSA pozostawała w tej sprawie kwestia dopuszczalności i ewentualnego zakresu oceny i weryfikacji orzeczenia lekarskiego i psychologicznego przez organy Policji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego o wydanie lub cofnięcie pozwolenia na broń. Mając na względzie powyżej przedstawione powody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie WSA w Poznaniu jest zgodne z prawem, a skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a.