II SA/Rz 322/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 26 stycznia 2022 r. nr SKO.4111.1638.3103.2021 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia 16 grudnia 2021 r. nr DŚR.5231.110.2021; II. zarządza zwrot od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz skarżącej D. S. kwoty 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 26 stycznia 2022 r. nr SKO.4111.1638.3103.2021 utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") z dnia 16 grudnia 2021 r. nr DSR.5231.110.2021 odmawiającą przyznania D.S. (dalej: "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.; dalej: "u.ś.r."). Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: wnioskiem z dnia 2 listopada 2021 r. skarżąca zwróciła się do Burmistrza o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu babcią E.K. Decyzją z dnia 16 grudnia 2021 r., Burmistrz odmówił skarżącej przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając powyższe organ I instancji wskazał, że przeszkodą do przyznania świadczenia jest treść art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż w posiadanym przez E.K. orzeczeniu Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] października 2021 r., znaczny stopień niepełnosprawności datuje się począwszy od 9 lipca 2020 r., jednak nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Nie wynika to również z poprzedniego orzeczenia o niepełnosprawności z dnia [...] sierpnia 2020 r. Ponadto organ ustalił, że E.K. jest wdową i ma dwoje żyjących dzieci: córkę K.K. i syna Z.K., ale z powodu stanu zdrowia oraz niskiego statusu majątkowego nie mogą wywiązać się z ciążących na nich względem matki obowiązków opieki i alimentacji. Wymienieni, pomimo problemów zdrowotnych, nie posiadają orzeczeń o znacznym stopniu niepełnosprawności, dlatego nie są zwolnieni z obowiązku alimentacji względem matki. Obowiązek alimentacyjny dzieci wyprzedza obowiązek alimentacyjny wnuczki, co uniemożliwia przyznanie świadczenia skarżącej w świetle art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że opiekuje się babcią od lutego 2020 r. oraz opisała, jak wygląda sprawowanie opieki. Podała, że Z.K. mieszka w [...] i choruje na [...], natomiast K.K. cierpi na [...] i jest pod stałą opieką [...]. W tej sytuacji jedynie skarżąca może sprawować opiekę nad babcią. W wyniku rozpoznania odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 26 stycznia 2022 r., Kolegium utrzymało decyzję Burmistrza w mocy. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że skarżąca do dnia 31 sierpnia 2021 r. z tytułu opieki nad babcią pobierała świadczenie pielęgnacyjne przyznane jej decyzją Burmistrza z dnia 31 grudnia 2020 r. nr DŚR.5231.108.2020, której brak w aktach sprawy. SKO nie zgodziło się z przyjętym przez organ I instancji sposobem wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., wskazując, że organ ten nie uwzględnił wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, którym stwierdzono niekonstytucyjność części ww. przepisu. Kolegium wyjaśniło, że w związku z wejściem w życie powyższego wyroku, w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, niż do ukończenia 18 lub 25 roku życia, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Natomiast w pozostałym zakresie SKO podzieliło stanowisko Burmistrza. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także naruszenie art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. W ocenie skarżącej wydana przez Kolegium decyzja jest niesprawiedliwa, ponieważ dzieci E.K. z przyczyn obiektywnych nie są w stanie się nią zająć. Stan zdrowia obojgu uniemożliwia im sprawowanie opieki nad mamą. Zdaniem skarżącej wynikających z art. 17 ust 1a pkt 2 u.ś.r. ograniczeń, nie można stosować w sposób rygorystyczny, w sytuacji kiedy preferowany przez prawodawcę opiekun ze względów obiektywnych, a więc niezależnych od niego i od jego woli - do których należy zaliczyć wiek, stan zdrowia czy znaczne trudności materialne - nie jest w stanie sprawować opieki. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, jak wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. w związku z wnioskiem organu i przy braku sprzeciwu skarżącej sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad babką. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. 1b. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W sprawie z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad babcią wystąpiła D.S. Wskazała, że opiekę sprawuje od lutego 2020 r. Opieka polega na codziennej pomocy w wykonywaniu czynności takich jak: ścielenie łóżka, mycie, kąpanie, czesanie, pomoc przy ubieraniu, zmiana bielizny, pościeli, robienie zakupów, sprzątanie, w razie potrzeby karmienie, umawianie wizyt, realizacja recept, dbanie o czystość urządzeń sanitarnych, zaopatrzenie w niezbędne do funkcjonowania urządzenia, jak chodzik czy siedzisko do wanny. W sprawie bezsporne jest, że podopieczna posiada dwójkę żyjących dzieci: K.K. oraz Z.K. Z.K. ma 64 lata, cierpi na chorobę [...] z powodu, której był kilkakrotnie hospitalizowany. Utrzymuje się z emerytury, której miesięczna wysokość wynosi 2.647,69 zł, mieszka wraz z żoną, która otrzymuje emeryturę w wysokości 2.630,35 zł Według złożonego oświadczenia nie jest w stanie opiekować się matką. Podobnej treści oświadczenie złożyła K.K. wskazując, że nie jest w stanie opiekować się matką ponieważ cierpi na [...]. Do akt dołączono zaświadczenie lekarskie, z którego wynika, że wyżej wymieniona wymaga stałego leczenia i wizyt lekarskich, a także zaświadczenie lekarza poświadczające, że wyżej wymieniona cierpi na [...]. K.K. ma 67 lat i mieszka wraz z matką. Bezsporne jest, że podopieczna legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. uznano ją za niepełnosprawną w stopniu znacznym, przy czym orzeczenie wydano do dnia 31 sierpnia 2021 r. Orzeczeniem z dnia 12 stycznia 2021 r. wydano orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Z akt sprawy wynika, że skarżąca pobierała z tytułu opieki nad babcią świadczenie pielęgnacyjne do dnia 31 sierpnia 2021 r., przyznane decyzją Burmistrza z dnia 31 grudnia 2020 r. nr DŚR.5231.108.2020. Organ I instancji odmawiając aktualnie przyznania wnioskowanego świadczenia wskazał, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. tj. stan niepełnosprawności nie powstał w określonym w tym przepisie czasie, a ponadto, że obowiązek alimentacyjny skarżącej, jako wnuczki ustępuje pierwszeństwa obowiązkowi alimentacyjnemu dzieci podopiecznej. Organ II instancji zakwestionował stanowisko organu I instancji odnośnie pierwszej negatywnej przesłanki powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność art. 17 ust. 1b z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od daty w jakiej powstała niepełnoprawność – wyrok z 21 października 2014 ., sygn. akt K 38/13. Zgodził się natomiast z istnieniem drugiej negatywnej przesłanki tj. pozostawania przy życiu dzieci podopiecznej, w stosunku do których nie wydano orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, uprawnionymi w pierwszej kolejności do świadczenia pielęgnacyjnego po małżonku i rodzicach, są dzieci podopiecznego. Ustawodawca wprowadza wyjątek od kolejności przyznawania świadczeń, który dotyczy sytuacji gdy osoby z poprzedniej, względem wnioskodawcy, grupy uprawnionych, nie żyją lub wydano względem nich orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności art. 17 ust. 1a pkt 1 i 2 u.ś.r. Literalna wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że w sytuacji gdy pierwsza grupa osób uprawnionych żyje i nie wydano względem niej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności to prawo do skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego będą miały tylko te osoby. Orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych w drodze wykładni celowościowej dopuszcza w niektórych, szczególnie uzasadnionych przypadkach odstępstwo od tej zasady, przyjmując, że jeżeli uprawnieni w pierwszej kolejności nie dają gwarancji realnej pomocy, to istnieje możliwość skorzystania z tego uprawnienia osób uprawnionych w dalszej kolejności, które tą opiekę faktycznie sprawują. Sądy każdorazowo podkreślają jednak, że te okoliczności muszą być brane pod uwagę in casu, na tle konkretnych okoliczności faktycznych, jako odstępstwo od mającej pierwszeństwo, zasady wykładni językowej, której wyniki na tle analizowanego przepisu są w zasadzie jednoznaczne. Zatem w niniejszej sprawie wyniki wykładni językowej prowadzą do jednoznacznych wniosków, że skarżąca jako wnuczka podopiecznej z uwagi na żyjące dzieci podopiecznej nie może ubiegać się skutecznie o świadczenie pielęgnacyjne. Powstaje natomiast pytanie czy okoliczności sprawy pozwalają na odstępstwo od tej wykładni. W ocenie Sądu tych aktualnie ocenić się nie da. Organy przeprowadziły zakrojone na szeroką skalę postępowanie w zakresie ustalenia możliwości sprawowania opieki przez Z.K. W aktach znajduje się przeprowadzony z nim wywiad środowiskowy, dokumentacja medyczna, jak również informacje o dochodach. Takich ustaleń nie poczyniono względem K.K., a co bardziej istotne względem samej wnioskodawczyni. W aktach brak jest kwestionariusza wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z udziałem D.S. starającej się o świadczenie, pozwalającego ustalić faktyczny zakres opieki nad podopieczną, sytuacje samej podopiecznej, która jak wynika z akt zamieszkuje wraz z córką K.K., ich wzajemne relacje, zakres koniecznej opieki tak w zakresie opieki dotychczas wykonywanej na podstawie decyzji z 31 grudnia 2020 r. o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, jak też aktualnie wykonywanych czynności opiekuńczych. Organy poprzestały na złożonych w tym zakresie oświadczeniach. Tymczasem przeprowadzenie takiego dowody pozwoliłoby na ustalenie faktycznie sprawowanej opieki, jakże istotnej z punktu widzenia sprawy. Zgodnie z art. 23 ust. 4 aa u.ś.r. Jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - do dyrektora centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 i 2270 oraz z 2022 r. poz. 1 i 66), w celu weryfikacji tych wątpliwości. Przepis ten ma wprawdzie charakter dyspozytywny, jednak w ocenie Sądu w okolicznościach sprawy uzasadnione było skorzystanie z przewidzianego w nim dowodu, z uwagi na istniejące wątpliwości. Nadal nieznana jest bowiem faktyczna sytuacja bytowa podopiecznej, w zakresie zabezpieczania jej warunków prawidłowego funkcjonowania. Poza oświadczeniem skarżącej, że to ona wykonuje opiekę oraz oświadczenia K.K., że nie jest w stanie tej opieki wykonywać, nie ma dowodu, który pozwoliłoby na obiektywną ocenę tej sytuacji. Taką możliwość niewątpliwie daje przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z udziałem podopiecznego i w miejscu jego pobytu. Wątpliwości te są tym bardziej uzasadnione jeśli wziąć pod uwagę, że skarżąca dotychczas korzystała ze świadczenia pielęgnacyjnego na babkę przyznanego na okres obowiązywania poprzednio wydanego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności do dnia 31 sierpnia 2021 r. Tym bardziej rodzi to wątpliwości co do okoliczności faktycznych stanowiących podstawę tak różnych decyzji ( decyzji przyznającej świadczenie z dnia 30 grudnia 2020 r., a następnie po rozpoznaniu wniosku z 2 listopada 2021 r. odmawiającej przyznania takiego świadczenia). Tym bardziej, że jak stanowi art. 8 § 2 k.p.a.: organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Stan prawny nie uległ zmianie. Obowiązujące w tym zakresie przepisy nie zmieniły się. W stosunku do podopiecznej ponownie wydano orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, tyle że na stałe. Nie przeprowadzono natomiast jakiejkolwiek analizy, z której wynikałoby, że doszło do zmiany okoliczności faktycznych, koniecznych dla uzasadnienia zmiany stanowiska organu. Sąd zwraca przy tym uwagę na to, że art. 8 § 1 k.p.a. ustanawia również zasadę zaufania do władzy publicznej. Na tle sprawy zasada ta powinna prowadzić do wniosku, że skoro skarżąca zrezygnowała z pracy w związku z podjęciem się opieki nad babką, i w związku z utratą wynagrodzenia, udzielono jej wsparcia w postaci świadczenia pielęgnacyjnego, to ma prawo oczekiwać, że przy niezmienionych okolicznościach prawnych i faktycznych, ten sam organ podejmie takie samo rozstrzygnięcie i nie dojdzie do sytuacji, w której ze względu na nieuzasadnioną zmianę stanowiska organu zostanie pozbawiona wynagrodzenia za pracę oraz świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec powyższego Sąd uchylił obie decyzje celem wyjaśnienia powstałych w sprawie wątpliwości. Podstawę prawną stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145§ 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy konieczne było uchylenie również decyzji organu I instancji. Postępowanie wolne było od koszów postępowania.