II SA/Sz 897/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. W. na działanie Prezydenta Miasta w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu postanawia: odrzucić skargę W. W. pismem z dnia 19 września 2023 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na działanie Wydziału Urbanistyki i Administracji Budowlanej w Szczecinie w związku z wydaniem zaświadczenia [...] [...] z dnia 31 stycznia 2017 r. o samodzielności lokalu nr [...] jako mieszkalnego w kondygnacji piwnicznej i następnie stworzenie przesłanki do nieprawidłowego postępowania administracyjnego przez MODGiK w przedmiocie uwzględnienia wniosku D. P. dotyczącego ujawnienia lokalu nr [...], położonego przy ul. [...]. Skarżąca zaznaczyła, że nie jest to skarga na pracownika MODGiK, a na fakt wydania zaświadczenia, tj. wypisu z rejestru lokali według stanu na dzień 23 maja 2017 r. [...] i umożliwienie podziału lokalu nr [...] składającego się z lokalu mieszkalnego na poddaszu i dwóch piwnic w celu zmiany przeznaczenia pomieszczenia przynależnego, jednej z piwnic o pow. 39,67 m˛ na lokal mieszkalny, z pominięciem pozostałej części właścicieli lokali jako stron postępowania. Mając na względzie powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. czynności oraz o ocenę prawną tych czynności i zasadności wydania przez organ administracji budowlanej zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego w piwnicy. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Szczecin wniósł o odrzucenie skargi jako wniesionej na czynności nienależące do kognicji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Poddanie w ww. przepisie wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 t.j.), zwanej dalej "p.p.s.a.", który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli przez sądy administracyjne. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn.zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz.615, z późn.zm), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Mając zatem na względzie powyższe, zważyć należy, że nie każda działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje bowiem orzekanie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. W niniejszej sprawie Skarżąca wniosła skargę do sądu administracyjnego na działanie służb podległych Prezydentowi Miasta Szczecin w związku z wydaniem zaświadczenia z dnia 31 stycznia 2017 r. o samodzielności lokalu nr [...], położonego w S. przy ul. [...] oraz z wydaniem w dniu 23 maja 2017 r. wypisu z rejestru lokali dla ww. lokalu. Z treści skargi wynika, że jest to w istocie skarga powszechna, uregulowana przepisami działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 t.j.), zwanej dalej "K.p.a." Zgodnie bowiem z art. 227 K.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwienie spraw. Podkreślić również należy, że wskazana wyżej skarga nie inicjuje postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem indywidualnego aktu lub podjęciem czynności rozstrzygających sprawę dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznanie skargi sprowadza się bowiem do oceny działalności danego organu lub jego pracowników i wywiera skutek wyłącznie w odniesieniu do jego stosunków wewnętrznych. Podlega ona rozpoznaniu przez właściwy organ, wskazany w art. 229 K.p.a., a o sposobie jej rozpoznania zawiadamia się stronę skarżącą stosownie do art. 237 § 3 K.p.a. Postępowanie to ma na celu wyłącznie ustalenie prawidłowości i terminowości działania organów administracyjnych i ich pracowników oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności w celu wyeliminowania ustalonych nieprawidłowości. Skarga ta jest więc odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym jednak żadnych podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że kognicji sądów administracyjnych nie podlega ocena sposobu działania organu, jak i jego pracowników oraz ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII K.p.a., gdyż jest to wewnętrzna sprawa tych organów. Sprawy te nie zostały poddane kontroli Sądu ani na podstawie art. 3 p.p.s.a., ani na podstawie przepisów ustaw szczególnych. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że możliwość weryfikacji treści zaświadczenia jest wykluczona przy pomocy administracyjnych środków prawnych zarówno zwyczajnych, jak i nadzwyczajnych. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, by zaświadczenie o treści niesatysfakcjonującej zainteresowanego można było traktować jako równoznaczne z wydaniem postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie. Także w literaturze wskazuje się na zaświadczenia jako przykłady działań administracji publicznej, które nie mieszczą się w kategorii aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (T. Woś, w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2011, s. 66-72). Przedmiotowe zaświadczenie obrazuje znany organowi z racji wykonywanych zadań stan faktyczny, nie ingeruje w sferę obowiązków i praw jednostki. W ten sposób właściwy organ stwierdza jedynie istnienie określonych faktów albo stanu prawnego. Innymi słowy, zaświadczenie stanowi urzędowe oświadczenie tego, co jest temu organowi wiadome, w żadnym razie nie rozstrzyga sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 588/15). Zaświadczenie nie kształtuje uprawnień ani obowiązków osoby ubiegającej się o jego wydanie, nie determinuje także ich istnienia ani zakresu. Zaświadczenie ma jedynie charakter deklaratoryjny. W tej sytuacji sądowa kontrola, której przeprowadzenia domaga się strona, doprowadziłaby do sprzecznej z prawem weryfikacji treści zaświadczenia. Prawidłowość zaświadczenia nie podlega więc kontroli sądowoadministracyjnej. Od zaświadczenia nie służy żaden środek zaskarżenia, można jedynie przeprowadzić przeciw niemu przeciwdowód w postępowaniu administracyjnym (art. 76 § 3 K.p.a.), złożyć skargę powszechną w trybie skarg i wniosków do organu wyższego stopnia lub zażądać wydania nowego zaświadczenia od organu, który je wydał (nie służy mu bowiem powaga rzeczy osądzonej, chyba że inne rozwiązania wynikają z przepisów szczególnych). Tym samym wniesiona skarga jako niepodlegająca właściwości sądu administracyjnego podlegać musi odrzuceniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.