II OSK 588/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1408/14 o odrzuceniu skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na czynność Prezydenta Miasta T. w przedmiocie wydania wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z 11 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1408/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na czynność Prezydenta Miasta T. w przedmiocie wydania wypisu i wyrysuj z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że analizując treść skargi stwierdził, że skarżąca nie uczyniła przedmiotem skargi czynności polegającej na wydaniu wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż tej skarżąca nie kwestionuje, lecz czynność polegającą na wydaniu zaświadczenia, niezgodnego z żądaniem wniosku z [...] czerwca 2014 r. Nadto zaznaczył, że zaświadczenie jest czynnością organu administracji publicznej o cechach całkowicie odrębnych od typowych aktów administracyjnych, poddanych kontroli sądów administracyjnych, jak decyzje czy postanowienia. Jak wynika z art. 217 – 220 kpa, regulujących wydawanie zaświadczeń oraz przyjętego orzecznictwa - zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Chodzi więc o fakty dające się prosto i obiektywnie zweryfikować i potwierdzić za pomocą posiadanej przez organ dokumentacji. Przy pomocy zaświadczenia organ administracji publicznej stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Nie może ono - w przeciwieństwie do aktu administracyjnego - być oceniane w kategoriach ważności rozstrzygnięcia organu (wyrok NSA z 24.11.2006 r., I OSK 88/06; LEX nr 293177). Z powyższych wywodów jednoznacznie wynika, że treść zaświadczenia wymyka się spod kontroli legalności dokonywanej przez sądy administracyjne, nie może być oceniane pod kątem zgodności bądź niezgodności z prawem. Zaświadczenie nie wywołuje żadnych skutków prawnych, które mogłyby być ocenia. W wyroku z 29 maja 2003r., II SA 1439/02, dostępnym na stronie internetowej www.orzeczeia.nsa.gov.pl. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż osoba, która kwestionuje treść wydanego zaświadczenia może dochodzić swego roszczenia jedynie drogą pośrednią, np. wnioskować ponownie o wydanie zaświadczenia o określonej treści i w razie wydania postanowienia o odmowie - żalić się do organu wyższego stopnia, a później skarżyć postanowienie tego organu do sądu administracyjnego. Niedopuszczalność bezpośredniej weryfikacji treści zaświadczenia przez sąd administracyjny potwierdza również doktryna - por. Z. R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PiP 10/2004, s. 66. Zatem weryfikacja zaświadczenia w przedmiocie mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu miast Tarnobrzeg - Sandomierz, uchwalonego uchwałą z dnia 21 maja 1997r., nr XL/262/97 Rady Miasta Tarnobrzega w sprawie zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego zespołu miast Tarnobrzeg – Sandomierz wykraczałaby poza zakres kompetencji sądu, ograniczonych do kontroli zgodności z prawem działań administracji publicznej. Skarga w niniejszej sprawie jest zatem niedopuszczalna. Niedopuszczalność weryfikacji zaświadczenia przez sąd administracyjny nie oznacza, że strona, która kwestionuje treść wydanego jej zaświadczenia pozostaje bez środków ochrony prawnej. Może bowiem żądać wydania nowego zaświadczenia, ale o innej treści. Jeżeli organ uwzględni żądanie - winien wydać nowe zaświadczenie, nie stoi bowiem temu na przeszkodzie zasada powagi rzeczy osądzonej. Jeżeli zaś organ nie znajdzie podstaw do uwzględnienia żądania wydania nowego zaświadczenia, winien wydać postanowienie odmowne, na podstawie art. 219 kpa, które po wyczerpaniu środków zaskarżenia przewidzianych w kpa (zażalenie), będzie mogło być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W razie niewydania stosownego postanowienia stronie przysługuje także inny środek prawny w postaci skargi na bezczynność organu. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wywiodła spółka [...] sp. z o.o. z/s w K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 3 § 1, art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa oraz art. 30 upzp polegające na odrzucenie przez Sąd I instancji skargi na czynności Prezydenta w postaci wydania wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu miast Tarnobrzeg – Sandomierz, uchwalonego uchwałą nr XL/262/97 Rady Miasta Tarnobrzega z 21 maja 1997 r. w sprawie zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego zespołu miast Tarnobrzeg – Sandomierz z informacją, że nie stanowi on obowiązującego aktu prawa miejscowego, błędnie uznając, że czynność nie podlega kontroli sadów administracyjnego, gdyż przedmiotem skargi nie może być weryfikacja treści zaświadczenia podczas, gdy udostępnienie treści planu miejscowego nie podlega udostępnieniu w formie zaświadczenia wydanego w trybie art. 217 kpa i nas. Bowiem art. 30 upzp, stanowi przepis szczególny do art. 217 i następnych kpa, a w konsekwencji wydanie wypisu i wyrysuj z planu miejscowego i jego treść podlega kontroli legalności dokonywanej przez sądy administracyjne; Ewentualnie, w przypadku nie podzielenia przez NSA powyższego zarzutu, zarzuciła naruszenie: - art. 3 § 1 i art.. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa oraz art. 217 § 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 218 § 1 kpa polegające na odrzuceni przez Sąd I instancji skargi na czynność czynności Prezydenta w postaci wydania wypisu i wyrysuj z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu miast Tarnobrzeg – Sandomierz, uchwalonego uchwałą nr XL/262/97 Rady Miasta Tarnobrzega z 21 maja 1997 r. w sprawie zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego zespołu miast Tarnobrzeg – Sandomierz z informacją, że nie stanowi on obowiązującego aktu prawa miejscowego, błędnie uznając, że czynność nie podlega kontroli sadów administracyjnego, bowiem organ wydał zaświadczenie podczas, gdy zgodnie z art. 217 §1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 218 § 1 kpa w przypadku wydania zaświadczenia przez organ, jego treść musi być zgodna z żądaniem wniosku, w przeciwnym razie organ jest zobowiązany wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, czego organ w niniejszej sprawie nie uczynił; Nadto - art. 3 § 1 i art. 150 ppsa w zw. z art. 30 ust. 1 i art. 87 ust. 3 upzp i art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 udip polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 150ppsamimo , że czynność Prezydenta w postaci wydania wypisu i wyrysuj z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu miast Tarnobrzeg – Sandomierz, uchwalonego uchwałą nr XL/262/97 Rady Miasta Tarnobrzega z 21 maja 1997 r. w sprawie zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego zespołu miast Tarnobrzeg – Sandomierz z adnotacją o treści niezgodnej z miejscowym aktem normatywnym, stanowi pozbawienie prawa dostępu do informacji publicznej polegające na udostępnieniu niewłaściwej informacji planistycznej; - art. 3 §1 i art. 150 ppsa w zw. z art. 6, 8, 11 kpa przez pominięcie przez Sąd I instancji, że organ podzielił postępowanie administracyjne w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej przez nieuzasadnioną zmianę poglądu prawnego oraz praktyki organu w odniesieniu do faktu obowiązywania aktu normatywnego stanowiącego obowiązujące prawo miejscowe tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu miast Tarnobrzeg – Sandomierz, uchwalonego uchwałą nr XL/262/97 Rady Miasta Tarnobrzega z 21 maja 1997 r. w sprawie zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego zespołu miast Tarnobrzeg – Sandomierz. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwana dalej: "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył art. 3 § 1 i art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z i w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i art. 30 upzp. Wprost przeciwnie zasadnie stwierdził, że wniesiona skarga nie dotyczyła czynności Prezydenta w przedmiocie wydania wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz czynności polegającej na wydaniu zaświadczenia, niezgodnego z wnioskiem z [...] czerwca 2014 r. i jako niedopuszczalna winna zostać odrzucona. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd skargę odrzuca jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 P.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Nadto sądy administracyjne orzekają w sprawach dotyczących sporów o właściwość albo sporów kompetencyjnych o których mowa w art. 4 P.p.s.a. Natomiast zgodnie z art. 30 upzp każdy ma prawo wglądu do studium lub planu miejscowego oraz otrzymania z nich wypisów i wyrysów. Słusznie Sąd I instancji wskazał, że skarżąca spółka nie kwestionuje faktu wydania wypisu i wyrysuj z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz jedynie czynność organu polegającą na wydaniu zaświadczenia zawierającego informację o nieobowiązywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niezgodnego z wnioskiem z [...] czerwca 2014 r., w który spółka domagała się wydania wypisu i wyrysu dla działek [...], [...], [...] i [...] z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu miast Tarnobrzeg – Sandomierz, uchwalonego uchwałą nr XL/262/97 Rady Miasta Tarnobrzega z 21 maja 1997 r. w sprawie zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego zespołu miast Tarnobrzeg – Sandomierz. Organ zgodnie z wnioskiem wydał wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu miast Tarnobrzeg – Sandomierz, uchwalonego uchwałą nr XL/262/97 Rady Miasta Tarnobrzega z 21 maja 1997 r. w sprawie zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego zespołu miast Tarnobrzeg – Sandomierz oraz zgodnie ze swoją wiedzą zamieścił adnotację, że nie stanowi on obowiązującego aktu miejscowego. Możliwość weryfikacji treści zaświadczenia jest wykluczona przy pomocy administracyjnych środków prawnych zarówno zwyczajnych, jak i nadzwyczajnych. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, by zaświadczenie o treści nie satysfakcjonującej zainteresowanego można było traktować jako równoznaczne z wydaniem postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie. Także w literaturze wskazuje się na zaświadczenia jako przykłady działań administracji publicznej, które nie mieszczą się w kategorii aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (T. Woś, w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2011, s. 66-72). Ani z treści art. 217 i 218 kpa nie wynika, że zaświadczenie musi być zgodne z żądaniem wniosku. Przedmiotowe zaświadczenie obrazuje znany organowi z racji wykonywanych zadań stan faktyczny, nie ingeruje w sferę obowiązków i praw jednostki. W ten sposób właściwy organ stwierdza jedynie istnienie określonych faktów albo stanu prawnego. Innymi słowy, zaświadczenie stanowi urzędowe oświadczenie tego, co jest temu organowi wiadome, w żadnym razie nie rozstrzyga sprawy. Można przyjąć też, że zaświadczenie to urzędowy opis sytuacji faktycznej i prawnej, wynikający z posiadanych przez organ rejestrów. A więc również zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art.. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa oraz art. 217 § 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 218 § 1 kpa okazał się niezasadny. Zaświadczenie nie kształtuje uprawnień ani obowiązków osoby ubiegającej się o jego wydanie, nie determinuje także ich istnienia ani zakresu. Zaświadczenie ma jedynie charakter deklaratoryjny. Taki charakter ma także zaświadczenie wydawane w przedmiocie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji sądowa kontrola, której przeprowadzenia domaga się strona, doprowadziłaby do sprzecznej z prawem weryfikacji treści zaświadczenia. Prawidłowość zaświadczenia wymyka się spod kontroli sądowoadministracyjnej. Od zaświadczenia nie służy żaden środek zaskarżenia, można jedynie przeprowadzić przeciw niemu przeciwdowód w postępowaniu administracyjnym (art. 76 § 3 K.p.a.), złożyć skargę powszechną w trybie skarg i wniosków do organu wyższego stopnia lub zażądać wydania nowego zaświadczenia od organu, który je wydał (nie służy mu bowiem powaga rzeczy osądzonej, chyba że inne rozwiązania wynikają z przepisów szczególnych). Samo zaświadczenie nie podlega więc kontroli sądowoadministracyjnej, nie dotyczy bowiem uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa (postanowienie NSA z dn. 16.7.2013 r., I OSK 1366/13; M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2013, art. 219, teza 2 i cyt. tam orzecznictwo i literatura). Skoro na zaświadczenie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, to zaskarżone postanowienie Sądu I instancji odpowiada prawu. Plan z 1997 r. utracił moc obowiązującą z mocy prawa na podstawie art. 87 ust. 3 upzp, który stanowi, że plany miejscowe uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. tracą moc do dnia 31 grudnia 2003 r., a więc nie można uznać go za akt obowiązujący. A więc wydanie żądanego przez spółkę wypisu i wyrysuj jako z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu miast Tarnobrzeg – Sandomierz, uchwalonego uchwałą nr XL/262/97 Rady Miasta Tarnobrzega z 21 maja 1997 r. w sprawie zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego zespołu miast Tarnobrzeg – Sandomierz było by niezgodne ze stanem faktycznym. Art. 150 ppsa w ogóle nie mógł być zastosowany, a przez to naruszony przez Sąd I instancji, skoro wskazuje on treść orzeczenia uwzględniającego skargę na akty i czynności niewymienione w art. 145-148 ppsa, a więc m.in. inne niż zaświadczenie.