I OSK 2187/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 332/22 w sprawie ze skargi Z. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 28 lutego 2022 r., nr SKO.1565/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 19 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 332/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. Ł., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu (dalej jako "SKO" lub "Kolegium") z dnia 28 lutego 2022 r., nr SKO.1565/21, wydaną w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, oddalił skargę. W ocenie Sądu I instancji Kolegium dokonało prawidłowej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjmując, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego uzasadnia przyznanie Skarżącemu wnioskowanego świadczenia dopiero od dnia, od którego nie przysługiwało mu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego (w niniejszej sprawie - od 1 listopada 2021 r.). Sąd Wojewódzki zaznaczył, że Skarżący złożył oświadczenie o rezygnacji z przyznanego mu specjalnego zasiłku opiekuńczego, ale wniosek ten nie został rozpoznany przez organ pierwszej instancji, a tym samym decyzja przyznająca ten zasiłek na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. nie została nigdy wyeliminowana z obrotu prawnego. Powyższe wyklucza przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego za okres, kiedy przysługiwało mu prawo do świadczenia konkurencyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. Ł., zaskarżając ów wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1. obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. powoływanej dalej jako p.p.s.a) w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020, poz. 111 ze zm. dalej jako "u.ś.r."), poprzez błędną wykładnię i jednoznaczne wskazanie, iż dopiero od dnia 1 listopada 2021 r. nie zachodzi negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz uznanie, że nie jest możliwe skompensowanie wyżej wymienionych świadczeń i wypłata nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 i 80 k.p.a., gdy w okolicznościach rozpatrywanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oraz Kolegium nie dokonało właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, nie wyjaśniając wpierw stanu faktycznego poprzez nieustalenie wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia załatwienia sprawy, a następnie bez wnikliwości rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego nieprawidłowej oceny poprzez nieuznanie, iż skarżący spełnia wszystkie przesłanki do tego, aby w świetle przepisów u.ś.r. otrzymać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego - w stopniu istotnym, który mógł mieć na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie wyroku reformatoryjnego. Ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach (art. 174 p.p.s.a.).: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych Zasadniczo w takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego. Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia daty początkowej, od której skarżącemu przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne, w sytuacji uzyskiwania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Orzekające w sprawie organy uznały bowiem, że skarżący uprawniony jest do tego świadczenia dopiero od 1 listopada 2021 r. w związku z wygaśnięciem w dniu 31 października 2021r. decyzji przyznającej mu prawo do specjalnego zasiłki opiekuńczego, a nie od dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie natomiast do treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Analiza zacytowanych powyżej przepisów wskazuje, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie jedno z tych świadczeń, co wyklucza możność równoczesnego zarówno przyznania, jak i pobierania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem, zgodnie z przytoczonymi przepisami, otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym, co należy podkreślić, chodzi tu o fakt przyznania świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. Z kolei w myśl art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednak należy, że zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Małysa- Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz- Machnikowska, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Wrocław 2010, oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane). W sytuacji zatem, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie. W związku z tym zasadnie SKO przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne od 1 listopada 2021 r. tj. od momentu ustania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W rozpoznawanej sprawie skarżący wprawdzie złożył wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oświadczenie, że wnosi o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce otrzymywanego specjalnego zasiłku opiekuńczego, ale w dacie wydawania przez SKO reformatoryjnej decyzji, prawo do tego świadczenia już wygasło, gdyż decyzja je przyznająca, nie została wcześniej uchylona przez organ. W świetle przyjętej wyżej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r., nieprawidłowe jest zatem stanowisko autora skargi kasacyjnej, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane także za okres, w którym opiekun pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy, a jego wysokość powinna odpowiadać różnicy między tym świadczeniem, a pobieranym świadczeniem konkurencyjnym. Wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażano pogląd o możliwości kompensowania świadczeń i wypłaty wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy zbiegającymi się uprawnieniami, jednakże stanowisko takie obecnie należy uznać za odosobnione. Również skład orzekający tego stanowiska nie podziela. Zgodzić się należy bowiem ze stanowiskiem wyrażonym w wyrokach m.in. z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19 i z dnia 11 sierpnia 2020r., sygn. akt I OSK 764/20 (publikowane CBOSA), według którego wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury, pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Analogicznie należy przyjąć w przypadku zbiegu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z przysługującym stronie specjalnym zasiłkiem opiekuńczym. Brak zatem było podstaw do przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (czy też różnicy pomiędzy świadczeniami) od daty złożenia wniosku. Tym samym organ prawidłowo przyznał skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dopiero od 1 listopada 2021 r. W konsekwencji więc należało uznać, że zarzuty dotyczące błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r. okazały się bezzasadne. Oparcie zaś w analizowanej sprawie wyroku na przepisie art. 151 p.p.s.a., zamiast na postulowanym przez skarżącego kasacyjnie art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a., uwarunkowane było jedynie oceną prawnomaterialną, którą wyraził Sąd I instancji, a która to ocena okazała się – jak wyżej wskazano – prawidłowa. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Przepis art. 193 zd. drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.