II SA/Lu 332/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom Asesor sądowy Brygida Myszyńska – Guziur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Z. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 28 lutego 2022 r., nr SKO.1565/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Z. Ł. (dalej jako "strona", "wnioskodawca", "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 28 lutego 2022 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2021 r., strona zwróciła się do Wójta Gminy Godziszów o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad matką - S. Ł.. Decyzją z dnia 30 sierpnia 2021 r., Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Godziszowie, działający z upoważnienia Wójta Gminy Godziszów odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. W ocenie organu pierwszej instancji, w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm. - dalej: "u.ś.r."), ze względu na moment powstania niepełnosprawności S. Ł.. Po rozpatrzeniu odwołania strony od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, decyzją z dnia 28 lutego 2022 r, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką - S. Ł., na czas nieokreślony: od dnia 1 listopada 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r., w wysokości 1.971 złotych miesięcznie oraz od dnia 1 stycznia 2022 r. w wysokości 2.119 złotych miesięcznie. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że odmowa przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, w świetle stanowiska zaprezentowanego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 jest nieuzasadniona, zaś analiza akt sprawy w oparciu o pozostałe kryteria określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych, wskazuje, iż w sprawie spełnione zostały przesłanki przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad matką. Jak wskazał organ odwoławczy okoliczność sprawowania opieki i jej zakres nad niepełnosprawną trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji matką - S. Ł. wynika z oświadczeń składanych przez wnioskodawcę oraz wywiadu środowiskowego. W toku postępowania ustalono, że S. Ł. ma 80 lat, jest wdową, osobą schorowaną i niepełnosprawną, jest po udarze mózgu, cierpi na chorobę Alzheimera, ma problemy z pamięcią oraz poruszaniem się. Kolegium uznało, że skarżący spełnia pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz wyjaśniło, że świadczenie pielęgnacyjne przyznane zostało od 1 listopada 2021 r., tj. od dnia kiedy nie przysługiwało już skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a tym samym nie występował zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, który przysługiwał stronie do 31 października 2021 r. Jednocześnie z uwagi na fakt, że orzeczenie o niepełnosprawności S. Ł. zostało wydane na stałe, Kolegium uwzględniając brzmienie art. 24 ust. 4 u.ś.r. orzekło o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony. W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu, pełnomocnik strony zaskarżyła decyzję w części tj. w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia - od dnia 1 listopada 2021 r. w sytuacji, kiedy świadczenie pielęgnacyjne winno być przyznane już od miesiąca, kiedy wpłynął wniosek, tj. od 1 sierpnia 2021 r. Wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w skarżonym zakresie i orzeczenie zgodnie z wnioskiem z dnia 3 sierpnia 202 r., tj. przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 3 sierpnia 2021 r. Ponadto strona wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz wydanie orzeczenia na posiedzeniu niejawnym. Rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: - przepisów prawa materialnego, tj. art. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5 u.ś.r. w zw. z art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i jednoznaczne wskazanie, że dopiero od dnia 1 listopada 2021 r. nie zachodzi negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 k.p.a., 8 § 1 k.p.a., 77 k.p.a., 78 § 1 k.p.a., 80 k.p.a, 107 §3 k.p.a., 108 k.p.a poprzez: brak wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego, przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób stronniczy, niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, nieprawidłowe i niewystarczające uzasadnienie faktyczne decyzji oraz brak wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braku formalnego wniosku. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że we wniosku złożonym w dniu 3 sierpnia 2021 r. pełnomocnik wnioskodawcy wskazywał, iż świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia winno być przyznane w miejsce dotychczasowego zasiłku dla opiekuna. Zdaniem skarżącego to na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które zagwarantuje wnioskodawcy realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r., tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Żaden z przepisów u.ś.r. nie przewiduje wyjątków od zasady wynikającej z art. 24 ust. 2 tej ustawy. Skoro strona dokonała wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., to nie może zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku, wyłącznie na skutek nieprawidłowych działań organu. Zdaniem skarżącego zaakceptować natomiast należy możliwość wyrównania różnicy między już wypłaconym świadczeniem, a świadczeniem korzystniejszym dla strony przyznanym zgodnie z jej wyborem. Podkreślił, przy tym że nie można uznać, aby dopiero od dnia 1 listopada 2021 r. przysługiwało mu świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na otrzymywanie do końca października 2021 r. specjalnego zasiłku opiekuńczego, skoro już we wniosku z dnia 17 lipca 2021 r. (winno być 3 sierpnia 2021 r.) dokonano wyboru świadczenia. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie organu dopiero wygaśnięcie decyzji w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego umożliwiło przyznanie przedmiotowego świadczenia od 1 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 319 zm. zm.); dalej jako: "p.p.s.a.", zgodnie z wnioskiem skarżącego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej do Sądu decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W pierwszej kolejności należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, dotyczące zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy. Nie może bowiem stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ww. przepis, którego niezgodność z konstytucyjną zasadą równości została stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Kwestia ta, jako już utrwalona w orzecznictwie nie wymaga szerszego omówienia. W przedmiotowej sprawie pojawił się problem zbiegu świadczeń, wynikający z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., a dotyczący kwestii uprawnienia skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożył wniosek o przyznanie tego świadczenia, tj. od 1 sierpnia 2021 r., a nie - jak ustaliło Kolegium - od 1 listopada 2021 r. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącemu od 1 listopada 2021 r., tj. od dnia następującego po dniu w którym wygasła decyzja Wójta Gminy Godziszów z 6 października 2020 r. przyznająca mu specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Pełnomocnik skarżącego wywodzi natomiast, że przedmiotowe świadczenie powinno zostać przyznane od pierwszego dnia miesiąca złożenia wniosku (1 sierpnia 2021 r.). W ocenie Sądu stanowisko strony skarżącej jest niezasadne. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego. W myśl tego unormowania nie można w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Potwierdzeniem powyższego jest treść normy prawnej zawartej w art. 27 ust. 5 u.ś.r., która wprost potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń, zgodnie z jego wyborem. Przywołane unormowania mają jeden wspólny cel w postaci uniemożliwienia kumulatywnego pobierania świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki. W związku z powyższym nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżący posiadał jednocześnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres. Powyższe stwierdzenie nie jest sprzeczne z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r., który stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Wskazać należy, że sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się" tylko w sytuacji, gdy w miesiącu złożenia wniosku spełnione są wszystkie przesłanki pozytywne i nie występują przesłanki negatywne do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem przyznania nowego świadczenia jest nie tylko rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, lecz zmaterializowanie się tego oświadczenia w postaci ustania dotychczasowego prawa, poprzez uchylenie lub zmianę wcześniejszej decyzji, co następuje w odpowiedniej prawem przewidzianej procedurze. Konieczne jest zatem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, prawo do świadczenia niższego zostało w odpowiedniej procedurze uchylone. Powyższe oznacza, że okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2022 r. , sygn. akt IOSK 1586/21). W przedmiotowej sprawie w dniu złożenia wniosku skarżący posiadał prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną matką na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. W związku z tym do 31 października 2021 r. skarżącemu przysługiwało prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i dopiero od dnia następnego przestała istnieć negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Właściwym zatem było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od 1 listopada 2021 r., albowiem do dnia 31 października 2021 r. istniała przeszkoda prawna uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres wcześniejszy. Sąd zwrócił uwagę na problem wynikający z faktu, że skarżący złożył oświadczenia o rezygnacji z przyznanego mu specjalnego zasiłku opiekuńczego, istotne jest jednak to, że wniosek ten nie został rozpoznany przez organ pierwszej instancji, a decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. nie została nigdy wyeliminowana z obrotu prawnego. Podkreślenia przy tym wymaga, że skarżący nie skorzystał ze środków ochrony prawnej przysługujących wobec bezczynności organu (ponaglenie do organu wyższego stopnia, następnie skarga do sądu administracyjnego na bezczynność), uniemożliwiając tym samym usunięcie przeszkody, która pozwoliłaby na przyznanie świadczenia za okres wcześniejszy, w którym miał przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jest to tym bardziej istotne, gdyż skarżący od początku postępowania był reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, co wyklucza możliwość przyjęcia, że nie wiedział, z jakich środków prawnych może skorzystać wobec ewidentnej bezczynności organu, który nie nadał właściwego biegu procesowego jego oświadczeniu o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, złożonego w sierpniu 2021 r. W tym miejscu wskazać należy, że zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi normę procesową pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może on prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm, a w praktyce oznacza to, że przyznając okresowe świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Katarzyna Małysa – Sulińska (red.) Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opub. LEX). Zatem w sytuacji, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, ale zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. W niniejszej sprawie Kolegium prawidłowo uwzględniło okoliczność, że skarżącemu w okresie od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. przysługiwało prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i dopiero po tej dacie mogło zostać przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast ze względu na granice sprawy (kontrola zgodności z prawem decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego), Sąd nie mógł rozwiązać problemu nierozpoznania oświadczenia z sierpnia 2021 r. na korzyść strony, orzekając całkowicie poza granicami sprawy i kontrolując bezczynność organu w zakresie uchylenia decyzji zasiłkowej na okres 2020/21. Podkreślić należy, że Sąd nie może w granicach sprawy wyznaczonej przez przedmiot kontroli sądu, tj. decyzję przyznającą świadczenie pielęgnacyjne, zobowiązać organów do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres wcześniejszy niż 1 listopada 2021 r., gdyż w ten sposób doprowadziłby do sytuacji, w której skarżący miałby prawo do dwóch kolidujących ze sobą świadczeń: świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego. Takie działanie Sądu stałoby w oczywistej sprzeczności z treścią przywoływanych wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 u.ś.r. W konsekwencji ze względu na fakt, że decyzja przyznająca skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy nie została wzruszona za okres od 1 sierpnia do 31 października 2021 r., przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za ten okres było niedopuszczalne. Datą początkową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego mogła być jedynie data zaprzestania funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji ustalającej na rzecz skarżącego prawa do świadczenia konkurencyjnego, w tym przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego. Reasumując, zdaniem Sądu postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie kontrolowanej w sprawie decyzji zostało przeprowadzone przez organy zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Ustalony w sprawie stan faktyczny, na podstawie kompletnego materiału dowodowego sprawy należy ocenić jako prawidłowy. W uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. organ wyjaśnił wszystkie przesłanki natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o jej wydaniu. Kompleksowa ocena wszystkich okoliczności tej konkretnej sprawy prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Sąd nie dopatrzył się zatem w niniejszej sprawie uchybień, ani tych wywiedzionych w skardze, ani też innych – branych pod rozwagę z urzędu, które mogłyby powodować konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższe stwierdzić należy, że Kolegium prawidłowo przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na okres od dnia 1 listopada 2021 r. Dopiero od tego miesiąca brak było przesłanek negatywnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem do dnia 31 października 2021 r., skarżący posiadał prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.