II OSK 711/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 października 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 456/20 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 20 maja 2020 r. nr ZOA-VIII.7721.23.2017 w przedmiocie uchylenia decyzji i nakazania rozbiórki po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 456/20, po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o. o. z siedzibą w K., uchylił decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 maja 2020 r., znak ZOA-VIII.7721.23.2017 w przedmiocie uchylenia decyzji i nakazania rozbiórki po wznowieniu postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, że w wyroku WSA w Lublinie sygn. akt II SA/Lu 305/19 brak było ocen i wskazań co do dalszego postępowania, które wyłączałyby możliwość zastosowania art. 146 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") w sytuacji, w której z wyroku tego wynikało, że "w decyzji, którą organ administracji podjął w niniejszej sprawie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., należało po uchyleniu decyzji z dnia 17 sierpnia 2012 r. orzec także co do istoty sprawy wznowionej. W sprawie niniejszej wiązało się to z rozstrzygnięciem wniosku (...) o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę", a zatem w wyroku tym wskazania co do dalszego postępowania były i Sąd I instancji wskazania te - w przeciwieństwie do organu administracji – pominął, czym naruszył ww. art. 153 p.p.s.a, a także pominięcie wskazań wynikających z wyroku NSA z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2370/16, z którego treści wynikało, że interes procesowy organizacji społecznej w sprawie niniejszej miałby być dostatecznie chroniony poprzez możliwość wniesienia wniosku o wznowienie postępowania opartego o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 109 § 1 i 2 i art. 146 § 1 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi, która powinna być oddalona w sytuacji gdy organ administracji - Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przyjął, że w niniejszej sprawie winna być wydana decyzja merytoryczna uchylająca decyzję PINB w P. z dnia 17 sierpnia 2012 r. i nakazująca rozbiórkę "biogazowni" na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości K. gm. P., gdyż termin, o którym mowa w art. 146 § 1 nie upłynął. Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Lublinie do ponownego rozpoznania, zasądzenie od [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w tym postępowaniu, według norm przepisanych, dołączenie do akt niniejszej sprawy akt sprawy WSA w Lublinie sygn. akt II SA/Lu 37/16, II SA/Lu 1072/17, II SA/Lu 591/18 i II SA/Lu 305/19, a także akt sprawy NSA sygn. II OSK 2370/16, a ponadto rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 maja 2020 r., znak ZOA-VIII.7721.23.2017, którą organ ten, po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia "[...]" od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 9 czerwca 2017 r., znak: PINB.7355/C/10/2013, odmawiającej uchylenia decyzji PINB w P. z dnia 17 sierpnia 2012 r., znak: PINB.7355/P/2/2012, zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na budowie inwestycji: biogazownia o mocy 1,2 MW, zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości K., gm. P., zrealizowanej przez [...] sp. z o. o., uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł: 1. Na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.", uchylił ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 17 sierpnia 2012 r., znak: PINB.7355/P/2/2012; 2. Na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) nakazał [...] sp. z o. o. rozbiórkę "biogazowni" o mocy 1,2 MW, zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości K., gm. P. realizowanej przez [...] sp. z o.o. Wskazaną powyżej decyzją organ II instancji uchylił zatem, w trybie wznowieniowym, ostateczną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 17 sierpnia 2012 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na budowie biogazowni oraz orzekł co do istoty sprawy, nakazując rozbiórkę obiektu budowlanego. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, zaskarżona decyzja jest wadliwa, albowiem nie uwzględnia negatywnej przesłanki uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania, wynikającej z art. 146 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Powołany przepis zawiera przesłankę negatywną uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Upływ terminu przedawnienia określony w art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Wskazać należy, że podstawową funkcją art. 146 § 1 k.p.a. jest zasada ochrony trwałości decyzji administracyjnej. Możliwość uchylenia badanej we wznowionym postępowaniu decyzji i ponowne rozstrzygnięcie istoty sprawy jest możliwe tylko w czasie określonym w tym przepisie. We wniosku o wznowienie postępowania powołano przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., co do których obowiązuje pięcioletni termin przedawnienia z art. 146 § 1 k.p.a. Przy czym prawidłowo Sąd I instancji uznał, że upływ terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a., należy liczyć od dnia ostatniego doręczenia decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu administracyjnym jako strony, nie zaś osobie pominiętej w postępowaniu, która na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. domaga się wznowienia postępowania i której decyzja w postępowaniu, którego dotyczy wniosek o wznowienie postępowania nie była doręczona. Nie ma zatem znaczenia dla ustalenia upływu terminu przedawnienia w niniejszej sprawie, czy i kiedy doręczono decyzję skarżącemu kasacyjnie Stowarzyszeniu. Tym samym nie zasługuje na aprobatę argumentacja skarżącego kasacyjnie, że termin, o którym mowa art. 146 § 1 k.p.a. w ogóle nie rozpoczął biegu. Nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że ze względu na wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku WSA w Lublinie z dnia 31 października 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 305/19, a także w wyroku NSA z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2370/16 zaistniała przeszkoda wyłączająca możliwość zastosowania art. 146 § 1 k.p.a. Wskazać należy, że stanowisko zawarte w ww. wyrokach: WSA w Lublinie i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może stanowić podstawy do podważenia mocy prawnej regulacji wprowadzającej negatywną przesłankę uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Podkreślenia wymaga, że termin, w którym możliwe jest uchylenie badanej we wznowionym postępowaniu decyzji i ponowne rozstrzygnięcie istoty sprawy jest terminem ustawowym, którego sąd nie może przedłużyć. Termin ten ma charakter materialny, a zatem jego biegu nie przerywa żadna czynność procesowa, nie może być on przywrócony, a jego upływ organ zobligowany jest uwzględnić z urzędu. Upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji badanej we wznowionym postępowaniu. Nie można zatem uznać za wiążące w sprawie stanowiska nieuwzględniającego obowiązującej regulacji ustawowej wprowadzającej negatywną przesłankę uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym w postaci upływu terminu przedawnienia. Tym samym nie można mówić o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.).