II SAB/Ol 122/23

Dnia 5 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2023 roku sprawy ze skargi T. D. na bezczynność Burmistrza T. w udostępnieniu informacji publicznej 1) zobowiązuje Burmistrza T. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] w terminie 14 dni; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Burmistrza T. na rzecz skarżącego T. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 9 czerwca 2021 r. T. D. zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy Tolkmicko o udostępnienie, na wskazany adres mail, następującej informacji publicznej: "dostęp do wszystkich dokumentów zatytułowanych: Uchwała Rady Miejskiej w Tolkmicku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obręb geodezyjny Łęcze z lat 2000-2015. Na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy w Tolkmicku jest dostępna tylko uchwała z 31 sierpnia 2015 r. nr XIII/72/15". W dniu 4 września 2023 r. T. D. (skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Burmistrza Tolkmicka (organ) w udostępnieniu informacji publicznej zarzucając mu naruszenie: art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych; art. 61 ust. 1 Konstytucji RP; art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 - u.d.i.p.) w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi, co czyni skargę zasadną. Wskazując na powyższe wniósł o: stwierdzenie, że organ dopuścił się rażącej bezczynności; zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie od organu na kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że uchwała Nr XIII/72/15 Rady Miejskiej w Tolkmicku z dnia 31 sierpnia 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obręb geodezyjny Łęcze została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta i Gminy Tolkmicko, co potwierdza skarżący w swoim mailu. Jest to jedyna uchwała zatytułowana: ,,Uchwała Rady Miejskiej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obręb geodezyjny Łęcze w latach 2000-2015. Pozostałe uchwały dotyczące miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Łęcza są w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obręb geodezyjny Łęcze i również zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej. W ten sposób opublikowano także uchwałę Nr XXV/187/12 Rady Miejskiej w Tolkmicku z dnia 7 września 2012 r. w sprawie przystąpienia do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obręb geodezyjny Łęcze i uchwałę Nr XXIII/161/08 Rady Miejskiej w Tolkmicku z dnia 9 października 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego jednostkę osadniczą Łęcze, jak w załączniku graficznym. Dodał ponadto, że z treści wniosku skarżącego nie wynika aby wniósł on o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność organów administracji publicznej art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - p.p.s.a.). Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i pkt 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w tej ustawie lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej również w tejże ustawie. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, zainicjowanej wniesieniem skargi przez T. D. jest bezczynność Burmistrza Tolkmicka w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącego z 9 czerwca 2021 r. Odnośnie wymogów dotyczących wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępniania informacji publicznej wyjaśnić należy, iż według ugruntowanego stanowiska wyrażanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, jest ona dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa, aktualnie ponaglenia (por. m.in. wyroki NSA: z 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11, z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, z 3 kwietnia 2014 r., I OSK 2603/13, publ.: orzecznia.nsa.gov.pl - CBOSA). W tych okolicznościach przedmiotowa skarga jako dopuszczalna podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. W sprawie, wbrew twierdzeniu organu, należało przyjąć, że wniosek skarżącego z 9 czerwca 2021 r. podlegał rozpoznaniu w trybie określonym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, mimo, że we wniosku nie wskazano wprost, iż dotyczy on informacji publicznej. Podkreślić należy, iż brak powołania się przez wnioskodawcę we wniosku na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zwalnia adresata wniosku - organu z obowiązku prawidłowego zastosowania przepisów tej ustawy, jeżeli tylko spełnione są przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się do stanowiska organu należy ponadto wskazać, że na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej brak jest jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej, poza utrwaleniem go w formie pisemnej, przy czym za wniosek pisemny uznaje się również zapytanie przesłane pocztą elektroniczną. Wniosek taki nie stanowi w szczególności podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów tej ustawy. Poza wyżej wskazaną formą pisemną wniosku, elementami determinującymi jego skuteczne wniesienie są: jasne sformułowanie, z którego wynika co jest przedmiotem żądanej informacji, w celu wykazania, że informacja ta ma charakter informacji publicznej oraz dokładne określenie adresata wniosku. Okoliczność, że wniosek skarżącego nie zawierał bezpośredniego odesłania do ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może zatem stanowić usprawiedliwienia dla bierności organu. Jeżeli organ miał wątpliwości w jakim trybie wniosek powinien zostać rozpoznany, to można było oczekiwać, że niezwłocznie zwróci się do skarżącego o sprecyzowanie żądania. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Zatem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (vide: między innymi: wyrok WSA w Gliwicach z 3 września 2007 r., sygn. IV SAB/Gl 28/07, CBOSA). Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy wniosek złożony przez skarżącego należał do kategorii informacji publicznej. Przepis art. 10 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Przyjmuje się więc, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek dotyczy jedynie informacji niezamieszczonych w BIP. Z przepisu tego wywodzi się, że adresat wniosku zwolniony jest z obowiązku udostępnienia merytorycznej informacji, jeżeli została ona ujawniona w BIP, co nie oznacza braku działań podmiotu zobowiązanego. W przypadku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podmiot zobowiązany zawiadamia wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania trybu wnioskowego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w BIP. Podmiot zobowiązany nie ma wówczas obowiązku udostępniać informacji publicznej w formie i sposób wskazany we wniosku. Udostępnienie informacji publicznej w BIP zwalnia podmiot zobowiązany również z obowiązku potwierdzania na piśmie jej istnienia. W przypadku informacji udostępnionej w BIP na dysponencie tej informacji nie spoczywa nadto obowiązek dokonywania wydruków z Biuletynu Informacji Publicznej i przesyłania ich żądającemu informacji (wyrok NSA z dnia 25 września 2008 r., I OSK 416/08, CBOSA). Organ jest natomiast bezwzględnie zobowiązany do poinformowania zainteresowanego o fakcie, iż wnioskowane informacje znajdują się w BIP. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8; 2) udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11; Biuletyn ma w założeniu stanowić główne kompendium wiedzy o informacji publicznej i uznawany jest za podstawowy, bezwnioskowy tryb udostępniania informacji publicznych, wyłączający konieczność udostępnienia informacji tam zawartych w trybie wnioskowym (I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Wyd. III, opubl. Lex el., art. 8). Reasumując należy stwierdzić, że organ nie wykonał ciążącego na nim obowiązku poinformowania skarżącego, w ustawowym terminie, o istnieniu żądanych danych w BIP. Z tego względu Sąd uznał, że bezczynność nie miała rażącego charakteru, a raczej wynikała z nieświadomości organu w tym zakresie, a nie celowemu działaniu organu. Rozpoznając ponownie sprawę organ zastosuje się do interpretacji dokonanej przez Sąd. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że skoro organ nie procedował w sposób zgodny z ustawą o dostępie do informacji publicznej, należało wydać rozstrzygnięcie zobowiązujące do załatwienia wniosku skarżącego w trybie tej ustawy. Niezawiadomienie skarżącego w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy, tj. 14 dni od dnia złożenia wniosku, musiało zostać ocenione przez Sąd jako bezczynność organu – art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku). Jednocześnie na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał (punkt 2 sentencji wyroku), że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Zaniechanie organu wynikało z błędnego przekonania, że skoro informacja publiczna została udostępniona w BIP, to nie musi odpowiadać na wniosek skarżącego. Bezczynność organu wynikała zatem z niedostatecznej znajomości problematyki udostępniania informacji publicznej i błędnej interpretacji przepisów. O kosztach postępowania, na które składa się kwota 100 zł tytułem wpisu od skargi, Sąd orzekł w punkcie 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.