I GSK 286/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. [...] S.A. w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt III SA/Po 834/23 w przedmiocie odrzucenia skargi P. [...] S.A. w K. na protokół kontroli Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Poznaniu z dnia 19 września 2023 r., nr WUPXXIV/1.7/0810/4/2023(1) w przedmiocie ustalenia w sprawie wypłaty świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 5 grudnia 2023 r., sygn. akt III SA/Po 834/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę P. [...] S.A. w K. na protokół kontroli Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Poznaniu z dnia 18 września 2023 r. w przedmiocie ustalenia w sprawie wypłaty świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie nie mamy do czynienia z aktami określonymi w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd wskazał, że umowa o wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych została zawarta, a środki na jej podstawie zostały beneficjentowi wypłacone. Zatem w sytuacji podpisania umowy o wypłatę świadczeń kończy się etap administracyjny i zaczyna etap cywilnoprawny przyznania beneficjentowi świadczenia, a przewidziana w art. 15g ust. 17d ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) - dalej: "ustawa COVID-19" kompetencja dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy polegająca na kontroli beneficjenta w zakresie wydatkowania środków na wypłatę świadczeń nie zmienia cywilnoprawnego charakteru tego etapu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie ma podstawy prawnej do wydania decyzji o zwrocie świadczeń. Natomiast protokół kontroli, nawet gdy zawiera zalecenia lub wytyczne (tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) nie może stać się przedmiotem skargi do sądu. Spółka wiosła skargę kasacyjną, zaskarżając postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wyniki sprawy, tj.: - naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego, - naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zaskarżone akty nie stanowią aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu postanowienia podstawy prawnej postanowienia o odrzuceniu skargi w postaci art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., co do której brak wyjaśnienia w uzasadnieniu postanowienia, Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewódzki Urząd Pracy w Poznaniu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bo zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim zauważyć należy, że w odróżnieniu od wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. aktów stosowania prawa, te wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. obejmują czynności i akty podejmowane przez administrację na podstawie bezpośrednio działającej normy prawnej. W tym przypadku nie dochodzi do konkretyzacji uprawnienia bądź obowiązku w drodze decyzji, postanowienia czy nawet inaczej nazwanego aktu stosowania prawa, lecz do wykonania ustawy polegającego na realizacji sprecyzowanego w przepisach prawa uprawnienia lub obowiązku jednostki (zob. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008/5/51, tenże Glosa do wyroku WSA z 19 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 440/06, OSP 2007/10/115). Konstruowanie przez ustawodawcę różnorodnych form działania podmiotów funkcjonujących w sferze prawa publicznego mieści się niewątpliwie w ramach przysługującej ustawodawcy swobody kreowania systemu prawnego. Panująca współcześnie różnorodność prawnych form działania administracji zdecydowanie wykracza poza enumerację zawartą w poszczególnych punktach art. 3 § 2 p.p.s.a. Wskazany zabieg legislacyjny jest nie tylko dopuszczalny, ale i powszechnie stosowany także w innych państwach demokratycznych, w celu uelastycznienia coraz bardziej obciążonej administracji (zob. np. E. Schmidt-Assmann, Verwaltungsrechtliche Dogmatik. Eine Zwischenbilanz zu Entwicklung, Reform und künftigen Aufgaben, Tübingen 2013, s. 87). Pamiętać także trzeba, że dopuszczalność drogi sądowej jako takiej nie zależy od tego, w jakiej formie administracja działa, lecz od tego czy mamy do czynienia ze sprawą indywidualną w sporze o prawo w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. W przypadku jednostek samorządu terytorialnego występujących w roli podmiotu realizującego zadanie publiczne ów spór powinien wyczerpywać się w formule ochrony samodzielnego, zgodnego z prawem wykonywania zadań publicznych, gwarantowanego przez art. 165 ust. 1 Konstytucji i adekwatnego przydziału środków na ten cel, zabezpieczonego z kolei przez art. 167 ust. 1 Konstytucji. Dopiero przesądzenie tej kwestii otwiera pole do rozważań na temat tego, czy ustawodawca zwykły to konstytucyjnie gwarantowane prawo zapewnił, a jeżeli tak, przed jakim sądem i w jakiego rodzaju procedurze. Nie jest przecież tak, że wszystkie spory z administracją rozpoznają sądy administracyjne, bo do tego potrzebny jest – w myśl art. 184 Konstytucji – wyraźny przepis ustawy. Skoro w protokole kontroli jednoznacznie zobowiązano skarżącego do złożenia poprawionego rozliczenia dofinansowania, a następnie korekty finansowej i zwrotu stosownej kwoty na rachunek organu wraz z odsetkami, to uznać należy że mamy do czynienia z identyfikacją obowiązku, który jest w tej sprawie sporny. Mamy zatem do czynienia ze sporem o prawo. Protokół ten nie jest rzecz jasna, decyzją administracyjną. Decyzja administracyjna nie jest – jak już zasygnalizowano – jedyną prawną formą działania współczesnej administracji. W tej sprawie nie dochodzi do konkretyzacji praw lub obowiązków w formule stosowania prawa. Wystosowany w stosunku do skarżącego komunikat traktować należy jako żądanie realizacji uregulowanego przepisami prawa roszczenia. To, czy stanie się ono przedmiotem odrębnego postępowania nie ma znaczenia. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, to nie wyróżnione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia "etapy" przyznawania środków determinują charakter prawny czynności podejmowanych przez organy, ale omówione kryteria wiążące się z istnieniem bądź nie sporu o prawo oraz sposobu działania organu: stosowania prawa bądź jego wykonywania. Z tych przyczyn zaskarżony protokół należy zaliczyć do aktów uregulowanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.