I GSK 472/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 13 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 grudnia 2023 r. sygn. akt I SAB/Łd 15/23 w sprawie ze skargi J.S. na bezczynność Zarządu Powiatu Zgierskiego w przedmiocie braku wypłaty dotacji oświatowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J.S. na rzecz Zarządu Powiatu Zgierskiego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt I SAB/Łd 15/23 oddalił skargę J. S. (dalej: strona, skarżący) na bezczynność Zarządu Powiatu Zgierskiego w przedmiocie braku wypłaty dotacji oświatowej przysługującej za grudzień 2022 r. Skargę kasacyjną – nie powołując żadnych przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie Dz.U.2024.935 ze zm., dalej: ppsa) – wniosła strona, a zaskarżając wyrok w całości wniosła o jego uchylenie i stwierdzenie bezczynności organu, a nadto zasądzenie od organu na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania sądowego wg. norm przepisanych – w tym, kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 151 w zw. z art. 149 § 1 w zw. z art. 134 w zw. z art. 141 § 4 ppsa poprzez oddalenie skargi i nierozpoznanie sprawy w granicach skargi, tj. całkowite pominięcie przy rozpoznaniu skargi kwestii związanych z realizowaniem przez Skarżącego zadań powiatu w zakresie prowadzenia szkoły dla uczniów o szczególnych potrzebach edukacyjnych, co doprowadziło do oddalenia skargi, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do stwierdzenia bezczynności organu w zakresie braku wypłaty dotacji za miesiąc grudzień 2022 r.; 2. art. 106 § 5 ppsa w zw. z 233 kpc poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, iż Skarżący nie złożył wniosku o przyznanie dotacji oświatowej za miesiąc grudzień, w sytuacji gdy skarżący nie był zobowiązany do składania takiego wniosku, a jedynie do złożenia informacji o liczbie słuchaczy kształcących się w szkole, co uczynił i jedynie ten dokument stanowi podstawę do wypłacenia dotacji w danym miesiącu; 3. art. 34 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 u.f.z.o. poprzez uznanie, iż prawidłowe było nieprzekazanie przez Organ dotacji w wysokości równej kwocie przewidzianej na jednego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego za miesiąc grudzień 2022 r. w terminie do dnia 15 grudnia 2022 r. na rachunek bankowy Prywatnego Liceum Ogólnokształcącego E. w A., mimo iż dotacja szkoła w grudniu 2022 r. kształciła uczniów, zatem realizowała zadania powiatu i winna otrzymać dotację oświatową; 4. art. 70 Konstytucji, poprzez przyjęcie, iż organ nie był zobowiązany do wypłaty dotacji oświatowej skarżącemu, mimo iż skarżący kształcił uczniów, przez co realizował zadania organu, a jednocześnie organ zobowiązany był do dofinansowania działalności skarżącego w tym zakresie. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Organ wniósł o jej oddalenie, a także zasądzenie od strony na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej (kontrolnej) Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.). Ponadto art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Z kolei w przypadku zarzutu błędnej wykładni konieczne jest wskazanie na czym polega wadliwe rozumienie przez Sąd pierwszej instancji przepisu. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 70 Konstytucji. W tym zakresie wskazać należy, iż ów akt normatywny ani w zarzucie, ani jego uzasadnieniu nie został bliżej określony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego to obecnie obowiązująca ustawa z 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1997.78.483 ze zm.), która w art. 70 zawiera pięć jednostek redakcyjnych regulujących różne kwestie, w tym również te, które w żaden sposób nie łączą się z przedmiotem niniejszej sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na zdanie pierwsze art. 70 ust. 3 Konstytucji, tyle że przepis ten w żaden sposób nie został przez Organ naruszony; brzmi on następująco: "Rodzice mają wolność wyboru dla swoich dzieci szkół innych niż publiczne". Wprawdzie rozważania wsparto cytatem z komentarza (bez podania nazwisk autorów, tytułu publikacji, wydawcy itp. oraz wyroku z 5 czerwca 2014 r. K 35/11 bliżej nieokreślonego sądu), co powoduje brak możliwości weryfikacji zawartych tam poglądów, to w żaden sposób, że powołany przepis nie odnosi się kwestii wypłaty dotacji oświatowej. Wskazać też należy, że powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 października 2017 r., sygn. akt I SA/Bd 830/17 dotyczy "rozumienia przepisów ustawy o systemie oświaty", zaś treść wyroku Sądu Najwyższego z 5 marca 2021 r., sygn. II CSKP 117/21 wskazuje na potrzebę określenia normy ustawowej, która pozwala na domaganie się dotacji. W konsekwencji należało przyjąć, że zarzut ten jest bezzasadny. Nie ulega wątpliwości, że dwa pierwsze zarzuty skargi kasacyjnej mają charakter procesowy, a zatem – stosownie do treści art. 174 pkt 2 ppsa – winno się wskazać i wykazać w uzasadnieniu, że naruszenie tych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro tego nie uczyniono, to również i one okazały się bezzasadne. Poza kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje zarzut nr 3 petitum skargi kasacyjnej, gdyż – po pierwsze – nie wiadomo co oznacza skrót "u.f.z.g. (nie wyjaśniono tego w zarzucie, jak też nie rozszyfrowano w uzasadnieniu), a także – po drugie – nie wskazano, czy ma charakter procesowy, czy materialny (vide art. 174 ppsa) i wreszcie – po trzecie – stosownie do tych wymogów nie określono na czym polegało naruszenie prawa materialnego (czy na błędnej wykładni, czy niewłaściwym zastosowaniu), jak też – ewentualnie – w jaki sposób naruszono przepisy prawa procesowego i czy miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze treść art. 184 ppsa należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 ppsa.