II SA/Rz 805/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego - skargę oddala - II SA/Rz 805/20 Uzasadnienie Przedmiotem skargi A. w [...] jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2020 r. nr [...]dotyczące zawieszenia postępowania administracyjnego. Jak wynika z jego uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy, wnioskiem z kwietnia 2020 r. Spotka zwróciła się do Prezydenta Miasta o przeniesienie na nią wydanej przez ten organ na wniosek B. w [...] [...] marca 2019 r. decyzji nr [...] o warunkach zabudowy na zamierzenie inwestycyjne: .budynek mieszkalny wielorodzinny z częscą handlowo - usługową i garażem podziemnym" na działce nr [...] obr. [...] położone, przy ul. [...] w [...]. Postanowieniem z [...] maja 2020 r. nr [...] Prezydent M. - działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 3 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r" poz. 256, dalej: k.p.a.) - zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie przeniesienia w/w decyzji do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skarg, kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z [...] listopada 2019 r. [...], uchylającego decyzję Kolegium z [...] czerwca 2019 r. nr [...]oraz utrzymaną nią w mocy (będącą przedmiotem wniosku) decyzję Prezydenta M. z [...] marca 2019 r. W zażaleniu na to postanowienie wnioskująca Spółka (reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego) zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że toczące się postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie ostatecznej i wykonalnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu tego przepisu, a rozstrzygnięcie właściwego sądu administracyjnego będzie prejudykatem, od którego zależny będzie wynik postępowania w przedmiocie przeniesienia tej decyzji. SKO wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Organu i instancji. Wyjaśniło, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego należy, ze względu na jego przedmiot, do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie, jest to poza tym zagadnienie otwarte, tzn. nie było przedtem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Kolegium wskazało, że będąca przedmiotem przeniesienia decyzja Prezydenta M. z [...] marca 2019 r. została przez WSA w R. usunięta z obrotu prawnego wyrokiem z [...] listopada 2019 r. sygn. [...]. Warunkiem przedmiotowości postępowania w sprawie jej przeniesienia na inny podmiot jest uchylenie przez NSA wskazanego wyżej wyroku WSA w R. Wydanie przez NSA oczekiwanego wyroku stanowi w ocenie organu odwoławczego – podzielającego stanowisko organu I instancji - zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wg Kolegium, powołane w zażaleniu wyroki NSA (z 7 listopada 2006 r. II OSK 1285/05 i z 28 lutego 2017 r. II GSK 4844/16) nie mają odniesienia do rozpatrywanej sprawy, a okoliczność, iż WSA w R. przed rozpoznaniem sprawy postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. odmówił wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji nie ma żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości zawieszenia postępowania przez organ I instancji z uwagi na uchylenie tej decyzji przez Sąd. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. reprezentujący Spółkę pełnomocnik zaskarżył w całości postanowienie SKO z [...] czerwca 2010 r" zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wnikliwego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy polegające na uznaniu, iż rozpoznanie skargi kasacyjnej przez NSA od wyroku WSA w R. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniające zawieszenie postępowania w sprawie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy na inny podmiot, podczas gdy dopuszczalność przeniesienia decyzji w trybie przepisu art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunkowana jest zgodą strony na rzecz której to przeniesienie następuje, co wyklucza przyjętą przez organ tezę, iż toczące się postępowanie sądowoadministracyjne może stanowić prejudykat warunkujący merytoryczne rozstrzygnięcie postępowania w sprawie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy na inny podmiot, 2. art. 97 § 1 pkt4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż wstanie faktycznym sprawy zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania, podczas, gdy rozpoznanie skargi kasacyjnej przez NSA od wyroku WSA w R. nie stanowi zagadnienia wstępnego warunkującego rozstrzygnięcie postępowania w sprawie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy na inny podmiot, czego dowodzi przede wszystkim fakt, iż prowadzone postępowanie sądowe w sprawie decyzji o warunkach zabudowy może być następnie kontynuowane z udziałem strony, na rzecz której przeniesiona zostanie przedmiotowa decyzja. Mając na uwadze podniesione zarzuty skarżąca Spółka zażądała uchylenia postanowień organów obu instancji oraz zasądzenia zwrotu koszów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach). Skarga okazała się niezasadna, bowiem rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Jego podstawę prawną stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na wskazanej podstawie uzależnione jest więc od łącznego wystąpienia trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku; b) rozpatrzenie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W orzecznictwie przyjmie się, iż zagadnienie wstępne to zagadnienie, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, a jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, przy czym rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy (wyrok NSA z 24 czerwca 2015 r. II GSK 1011/14- LEX nr 1774739). Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki wydania decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym w ogóle na wydanie decyzji. Zależność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie może przy tym być utożsamiana z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. Z istnieniem kwestii prejudycjalnej mamy do czynienia wówczas, gdy brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. m.in. wyroki NSA z 14 listopada 2018 r. II OSK 2819/18 - LEX nr 2590197 i z 27 lutego 2019 r. II OSK 931/17 - LEX nr 2641455). W rozpoznawanej sprawie Prezydent M. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie przeniesienia na rzecz skarżącej Spółki wydanej na rzecz B. decyzji o warunkach zabudowy z [...] marca 2019 r. do czasu rozpoznania przez NSA skargi kasacyjnej od wyroku WSA w R., uchylającego decyzję Kolegium oraz utrzymaną nią w mocy w/w decyzję z [...] marca 2019 r. Zarówno organ I jak i II instancji uznał, że przesądzenie o bycie prawnym tej decyzji, a tym samym ustalenie czy wyeliminowanie jej z obrotu prawnego było zgodne z prawem, jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i warunkuje rozpoznanie sprawy o przeniesienie uprawnień z tej decyzji. Stanowisko to Sąd uznaje za prawidłowe. Podstawą prawną postępowania w sprawie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy jest art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej: u.p.z.p.), stanowiący, że organ, który wydał decyzję o której mowa w art. 59 ust. 1 (o warunkach zabudowy) jest obowiązany, za zgodą strony na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Organ jest zatem zobligowany do przeniesienia decyzji ustalającej warunki zabudowy na rzecz innego podmiotu, jeżeli zostaną spełnione przewidziane przez ustawę warunki. Przewidziane w art. 63 ust. 5 u.p.z.p. następstwo prawne występuje z mocy decyzji administracyjnej, w wyniku której następca wchodzi w indywidualnie oznaczone prawa i obowiązki konkretnego podmiotu wynikające z konkretnej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania dla określonego w niej terenu. Warunkiem przeniesienia praw i obowiązków z decyzji o warunkach zabudowy jest funkcjonowanie tej decyzji w obrocie prawnym. Sąd podziela ukształtowany w orzecznictwie sądowym pogląd, że zainicjowanie kontroli sądowoadministracyjnej co do zasady nie stanowi podstawy do zawieszania postępowań administracyjnych, w których kontrolowane przez sąd rozstrzygnięcie jest jednym z istotnych elementów stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z nim, zagadnienia wstępnego nie stanowi sama tylko hipotetyczna (potencjalna) możliwość wydania przez inny organ lub sąd określonego rozstrzygnięcia w innym toczącym się postępowaniu, a zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania w przedmiocie zagadnienia wstępnego, lecz tylko tym, czy na podstawie posiadanych materiałów sprawy i obowiązującego prawa możliwe jest w ogóle rozpoznanie sprawy (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 26 listopada 2019 r. I SA/Wa 1607/19 - LEX nr 3021877 i wyrok WSA w Poznaniu z 6 sierpnia 2008 r. II SA/Po 238/08 - Lex nr 509819). Sytuacja ta nie pozostaje jednak w pełni adekwatna do rozpoznawanej sprawy, w której doszło już do uchylenia przez WSA objętej wnioskiem o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy oraz utrzymującej ją w mocy ostatecznej decyzji organu administracji II instancji. W sprawie tej nie chodzi już więc o potencjalną możliwość uchylenia decyzji o warunkach zabudowy, lecz związane jest to z faktycznym (chociaż z uwagi na wniesienie skargi kasacyjnej nieprawomocnym) wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego z powodu stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Ponieważ zakwestionowanie legalności decyzji ustalającej warunki zabudowy (poprzez jej uchylenie) podważa jej byt prawny, rozstrzygnięcie tej kwestii stanowi warunek konieczny do wydania decyzji o przeniesieniu jej i praw z niej wynikających na inny podmiot. Prawomocne jej wyeliminowanie z obrotu prawnego uczyni bowiem bezprzedmiotowym postępowanie administracyjne w sprawie przeniesienia. W takiej sytuacji prawomocne zakończenie postępowania sądowego jest niewątpliwie zagadnieniem prejudycjalnym dla możliwości przeniesienia decyzji ustalającej warunki zabudowy (por. wyrok WSA w Krakowie z 21 lutego 2019 r. II SA/Kr 1644/18 - LEX nr 2646221). W konsekwencji, organ I instancji prawidłowo zawiesił postępowanie w przedmiocie przeniesienia decyzji ustalającej warunki zabudowy stosując art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a Kolegium zasadnie utrzymało postanowienie tego organu w mocy. Na uwzględnienie nie zasługują zarzuty skargi co do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 1 k.p.a., ponieważ organ odwoławczy w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnił powody zawieszenia postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.