I OSK 387/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Marita Gagatek–Jarzyna po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1986/20 w sprawie ze skargi A.Ż. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2021 r., I SA/Wa 1986/20 w sprawie ze skargi A. Ż. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Wojewoda P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. odmówił A.Ż. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem K. Ż. na okres od dnia 1 czerwca 2019 r. do dnia 31 sierpnia 2021 r. Organ wskazał, że w dniu 24 czerwca 2019 r. A. Ż. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w B. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem K. Ż. Wnioskodawczyni podała, że jej mąż jest od 2005 r. samozatrudniony w Z., a więc w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Pismem z dnia 26 czerwca 2019 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B., stosownie do art. 23a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2003.228.2255 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", przekazał do P. Urzędu Wojewódzkiego w B. wniosek A. Ż. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W związku ze złożonym wnioskiem Wojewoda P. w dniu 26 sierpnia 2019 r. wydał decyzję odmawiającą A. Ż. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 czerwca 2019 r. do 31 sierpnia 2021 r. Organ wskazał, że nie spełniono kryterium wynikającego przepisów u.ś.r. uprawniającego do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bowiem nie da się stwierdzić, że niepełnosprawność syna wnioskodawczyni powstała przed ukończeniem 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Od powyższej decyzji A.Ż. wniosła odwołanie domagając się przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wskazaną na wstępie decyzją z dnia z dnia 30 października 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody P. Organ odwoławczy podniósł, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed 18. rokiem życia lub 25. rokiem życia w przypadku kontynuacji nauki. Zgodnie bowiem z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności wydanym przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. w dniu 7 sierpnia 2018 r. K.Ż. został uznany za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednocześnie w pkt IV wskazano, iż nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność. Ponadto, zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 kwietnia 2016 r. K. Ż. został uznany za osobę całkowicie niezdolną do pracy od dnia 18 października 2015 r., tj. w wieku 28. lat, oraz za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji od dnia 27 stycznia 2016 r., tj. w wieku 29. lat. Opierając się na powyższych orzeczeniach organ odwoławczy uznał, że nie zostały spełnione kryteria wynikające z art. 17 ust 1b u.ś.r. Zdaniem Ministra organ I instancji prawidłowo powołał się na zapisy art. 24 ust. 2a oraz ust. 4 u.ś.r., które stanowią, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Jednocześnie, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Organ wskazał, że w omawianej sprawie wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został złożony w organie właściwym w dniu 24 czerwca 2019 r. przy czym wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności został złożony w dniu 19 lipca 2018 r. Minister wskazał, że termin ważności orzeczenia upływa w dniu 31 sierpnia 2021 r., z tego też względu Wojewoda był zobowiązany zbadać uprawnienie skarżącej wyłącznie w okresie od dnia 1 czerwca 2019 r. do 31 sierpnia 2021 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. Ż. zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2019 r. Skarżąca szczegółowo opisała zakres świadczonej przez nią opieki nad synem, a nadto wskazała, że organy nie uwzględniły, iż na skutek wydania przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 21 października 2014 r. wyroku w sprawie K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 października 2021 r. uznała zasadność skargi i uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ja decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że od dnia wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, był on wielokrotnie przedmiotem analizy sądów administracyjnych, a w analogicznych stanach faktycznych i prawnych jak w niniejszej sprawie sądy uznawały konieczność uwzględnienia wskazań zawartych w ww. wyroku Trybunału dla prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., które ustawodawca powinien wykonać. Wielość orzeczeń wydanych w tej kwestii pozwala na stwierdzenie, że w tym przedmiocie ukształtowała się stabilna linia orzecznicza, którą podzielił Sąd I instancji. Sąd ten stwierdził, że z treści ww. wyroku jednoznacznie wynika, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na kryterium określonego wieku jest niezgodny z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną bezpośrednio w treści art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W tym zakresie powołany przepis, od momentu wejścia w życie wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie może być stosowany w dotychczasowym brzmieniu. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, który wskazywał, że zakresowy charakter ww. wyroku Trybunału sprawia, że bez pozytywnego działania prawodawcy wyrok ten nie wywołuje określonych skutków, a przede wszystkim nie zmienia normy prawnej wynikającej z przepisu będącego podstawą do wydania zaskarżonych decyzji. W sprawach rozstrzyganych w drodze indywidualnych decyzji, a taka sytuacja miała w rozpoznawanej sprawie, w związku z brakiem działania ustawodawcy konieczne jest dokonanie właściwej wykładni normy prawnej wynikającej ze wskazanego przepisu, biorąc pod uwagę również stwierdzoną przez Trybunał niekonstytucyjność regulacji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rodziny i Polityki Społecznej, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: I. prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji bezpodstawne niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że sprawę skarżącej należało załatwić z pominięciem ww. przepisu, który w ocenie Sądu I instancji został uznany za niekonstytucyjny, a zatem niemający mocy obowiązującej w tej konkretnej sprawie, podczas gdy w istocie Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 wyraźnie stwierdził, że ww. przepis pozostaje w mocy do czasu jego zmiany przez ustawodawcę; II. przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 71 ust. 3 w związku z art. 67 ust. 2 oraz art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.1997.102.643 ze zm.), dalej jako "d.u.TK", obowiązującej w dniu wydania wyroku w sprawie K 38/13, przez ich bezpodstawne pominięcie w procesie wykładni przedmiotowego wyroku Trybunału, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że organy obu instancji nieprawidłowo zinterpretowały ww. wyrok Trybunału. Na podstawie wyżej wymienionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. Ż. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz przyznanie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej poniesionych przez ustanowionego z urzędu pełnomocnika. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje s prawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Problemem w sprawie pozostaje kwestia możliwości wykorzystania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 dla rekonstrukcji normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Warto zatem przypomnieć, iż powyższym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny m.in. uznał, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten jest zatem typowym trybunalskim wyrokiem zakresowym wskazującym na niekonstytucyjność ww. przepisu w zakresie wskazanym w treści tegoż wyroku. Wypada zauważyć, iż w bogatym orzecznictwie, rozwijanym od 1986 r., Trybunał Konstytucyjny odszedł od prostego orzekania, że przepis jest zgodny lub niezgodny z Konstytucją RP. Trybunał zauważył bowiem, że uproszczeniem byłoby ujmowanie relacji między kwestionowanymi przepisami ustawowymi i mającymi stanowić podstawę ich oceny przepisami konstytucji tylko i wyłącznie w kategoriach całkowitej i jednoznacznej zgodności lub braku zgodności. Norma ustawowa może być bowiem tylko częściowo sprzeczna z konstytucją, zaś w części (w określonym zakresie) z nią zgodna. Może też zachodzić szczególna sytuacja, gdy niektóre tylko interpretacje przepisu prawnego uznane zostają za sprzeczne z konstytucją (vide: wyrok TK z dnia 31 stycznia 2001 r., P 4/99). Z tego też powodu, oprócz wyroków o tzw. prostych skutkach prawnych, w nauce prawa zaczęto wyróżniać również inne rodzaje wyroków, w szczególności wyroki interpretacyjne i zakresowe (vide: J.Dominowska, Klasyfikacja orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sądowy 2008/5/47). Wyroki zakresowe to orzeczenia, w sentencji których Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie mówiąc pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego (vide: J.Mikołajewicz, Orzeczenia zakresowe i interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego jako przejaw kryzysu legitymizacji legalnej, [w:] Normalność i kryzys. Jedność czy różnorodność. Refleksje filozoficzno-prawne i ekonomiczno-społeczne w ujęciu aksjologicznym, red. J. Oniszczuk, Warszawa 2010, s. 233–238). Wyroki zakresowe są powszechnie obowiązujące i ostateczne (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP). Mogą one mieć charakter pozytywny lub negatywny. Charakter pozytywny mają wyroki, w których kwestie konstytucyjności są rozstrzygane w odniesieniu do treści zawartej w przepisie prawnym tj. "w zakresie, w jakim dotyczy" lub ,,w zakresie, w jakim odnosi się do". O charakterze negatywnym wyroku zakresowego można mówić w sytuacji, gdy kwestie konstytucyjności są rozstrzygane w odniesieniu do treści normatywnej pomijanej w takim orzeczeniu.tj. ,,w zakresie, w jakim pomija" lub ,,w zakresie, w jakim nie uwzględnia" (vide: M.Tulej, Orzecznictwo interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego a reguły wykładni prawa, Warszawa 2012, s. 98). W takiej sytuacji trafnie zauważa Sąd I instancji, iż zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 doczekał się bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych, odnoszącego się do kwestii związania jego treścią sądów i organów administracji, w sytuacji gdy ustawodawca, wbrew wyraźnemu stanowisku Trybunału wyrażonemu w motywach tegoż wyroku, nie podjął działań w celu uchylenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. lub chociażby w calu zmiany treści tegoż przepisu. Na tle stanów faktycznych spraw administracyjnych w istocie tożsamych z badaną aktualnie sprawą, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się jednolity pogląd prawny, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zakwestionowana na gruncie zasady równości wobec prawa jako niekonstytucyjna ta część normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. oznacza, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu powstania niepełnosprawność osoby wymagającej opieki (vide: wyroki NSA z dnia 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., I OSK 755/16; wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Podjęta w badanej aktualnie skardze kasacyjnej próba zakwestionowania powyższego orzecznictwa, polegająca w istocie na jego niedostrzeżeniu, nie może być uznana za skuteczną, skoro autor kasacji nie podejmuje nawet polemiki z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa. Trafnie przy tym wskazuje Sąd I instancji, iż nie do zaakceptowania jest sytuacja gdy organy administracji w swoich orzeczeniach (przy bierności ustawodawcy) nie respektują zakresowych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, a jednocześnie pomijają ugruntowaną linię orzeczniczą sądów administracyjnych. W takiej sytuacji nie można potwierdzić zasadności zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. W motywach zaskarżonego wyroku przepis ten został bowiem prawidłowo zinterpretowany, z uwzględnieniem derogacji niekonstytucyjnej części tegoż przepisu, a w konsekwencji prawidłowo zastosowany do niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy. Nietrafne są także te zarzuty kasacji, które wskazują na naruszenie art. 71 ust. 3 w związku z art. 67 ust. 2 oraz art. 73 ust. 1 d.u.T.K. Podjęta w skardze kasacyjnej próba przeciwstawienia sentencji ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13 jego uzasadnieniu, nie może podważyć potwierdzonego już nawet w skardze kasacyjnej stanowiska, iż to orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma moc obowiązująca (art. 190 Konstytucji RP). Takiej mocy nie ma natomiast uzasadnienie wyroku trybunalskiego. Konstytucyjny atrybut ostateczności orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oznacza niepodważalność, niezaskarżalność i niewzruszalność judykatów sądu konstytucyjnego przez jakikolwiek inny organ państwa, w tym przez sam Trybunał (vide: postanowienie TK z dnia 12 listopada 2003 r., SK 10/02). Takiej mocy nie mają natomiast uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które co do zasady nie wiążą sądów, a wyjątek od tej zasady, tyczący sądu pytającego w przypadku wystąpienia przez ten sąd z pytaniem prawnym, nie dotyczy zarówno badanego zagadnienia prawnego, jak i badanej sprawy. Brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej mocy uzasadnień orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (vide: J.Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84). Tym samym, skoro ww. wyrok Trybunału odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem podmiotów stosujących prawo jest ustalenie możliwości jego zastosowania, co powinno prowadzić do rekonstrukcji normy prawnej wynikającej z tej części przepisu, który utrzymał przymiot konstytucyjności. Skoro zawarta w sentencji ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego zakresowa derogacja przepisu prawa nie powoduje powstania luki konstrukcyjnej, której wypełnienie mogłoby nastąpić wyłącznie wskutek działalności ustawodawcy, to zmodyfikowany ww. orzeczeniem trybunalskim przepis 17 ust. 1b u.ś.r., dopełniając regulację art. 17 ust. 1 u.ś.r. może być zrekonstruowany w toku procesu stosowania prawa, a w konsekwencji tak zdekodowana norma prawna może być stosowana jako materialna podstawa decyzji wydanej w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącej z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (art. 258 – 261 p.p.s.a.).