II OZ 69/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2578/23 o odrzuceniu skargi oraz zwrocie wpisu sądowego od skargi w sprawie ze skargi P. S. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] – część "[...]" postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 6 grudnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2578/23 odrzucił skargę P. S. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 6 grudnia 2007 r. nr XX/679/2007 (pkt 1) oraz zwrócił skarżącemu kwotę 100 złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Sąd I instancji stwierdził, że skarga wniesiona przez skarżącego pismem z dnia 22 września 2023 r. stanowi kolejną jego skargę na tę samą uchwałę, bowiem skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie także pismem z dnia 23 maja 2023 r. Wniesienie poprzedniej skargi skarżący poprzedził wezwaniem do usunięcia prawa wniesionym dwoma pismami z dnia 15 marca 2023 r., w których również powołał się na naruszenie jego prawa własności – nieruchomości obejmującej działki o nr ewidencyjnych [...] , [...] , [...] i [...] obręb [...] , dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Przedmiotowa skarga wniesiona pismem z dnia 23 maja 2023 r. została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2023 r., sygn. VII SA/Wa 1428/23 na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. jako złożona z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. Analiza akt sprawy, obejmujących także akta administracyjne sprawy VII SA/Wa 1428/23, prowadzi zatem do wniosku, że złożenie ponownego wezwania do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 31 lipca 2023 r. – w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy – było niedopuszczalne. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przysługuje stronie tylko raz, należało zatem przyjąć, że skarga wniesiona w następstwie powtórnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa jako również wniesiona po terminie podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 19 lipca 2023 r., sygn. akt II OZ 416/23). Z podanych przyczyn Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 P.p.s.a. postanowił jak w pkt I sentencji, natomiast o zwrocie wpisu sądowego od skargi orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący, zastępowany przez radcę prawnego, wniósł o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu zażaleniowym. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 144 § 4 zd. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty skargi oraz występującej w ocenie Sądu przesłanki złożenia skargi po terminie, albowiem z uzasadnienia postanowienia nie wynika, które elementy wniosku z dnia 31 lipca 2023 r. oraz następnie zarzuty skargi świadczą o tożsamych okolicznościach faktycznych i prawnych, co w sprawie wywołanej wnioskiem z dnia 15 marca 2023 r., a Sąd ogranicza się do stwierdzenia, że poprzednie pisma i skarga obejmują podnoszone przez skarżącego naruszenie prawa własności, które to uznanie świadczy o nierozpoznaniu na potrzeby wydania tak daleko idącego rozstrzygnięcia, jakim jest odrzucenie skargi, zakresu przedmiotowego przywołanych pism i skarg; 2. art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 5 w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że skarga została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia, a to w następstwie błędnego uznania, iż doszło do niewywołującego skutków prawnych "powtórnego" wezwania do usunięcia naruszenia prawa, podczas gdy pierwotne wezwanie skarżącego dotyczyło jedynie działki ew. nr [...] i nie obejmowało działek o nr ew. [...], [...] i [...], a obecna skarga obejmująca działki ew. nr [...], [...], [...] i [...] została złożona w terminie, a ponadto zawiera odrębne zarzuty, co wykluczało odrzucenie skargi z powodu uznania, że doszło do złożenia "w tej samej sprawie tej samej skargi"; 3. art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. i art. 233 § 1 K.p.c. a) poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego, w tym w szczególności pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 15 marca 2023 r. i skargi z dnia 23 maja 2023 r., które dotyczyły tylko działki ew. nr [...] oraz pominięcia zmiany okoliczności faktycznych, które uzasadniały ponowne złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a następnie złożenie niniejszej skargi; b) poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego, w tym w szczególności kwestii poprzedniej skargi, która została odrzucona, podczas gdy skarżący cofnął pierwszą skargę, zatem Sąd administracyjny nie rozpatrzył merytorycznie sprawy objętej pierwotnym wnioskiem, co uniemożliwiło stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w sprawie MPZP jako sprzecznej z prawem. II. naruszenie przepisu prawa materialnego: 1. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i art. 78 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skarżący nie mógł skutecznie dokonać wezwania do usunięcia naruszenia prawa, podczas gdy przywołany przepis nie zawiera ograniczeń ani zakazów składania stosownych wniosków przez właściciela, zwłaszcza gdy dotyczą odmiennego zakresu przedmiotowego lub odrębnych nieruchomości lub ich części, a także odrębnych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym skoro zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), co miało miejsce w dniu 1 czerwca 2017 r., to przy jej zaskarżaniu zastosowanie miały przepisy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dalej: "u.s.g." oraz art. 53 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Zatem skarga na ten akt organu gminy powinna zostać poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego przepisu wynika, iż koniecznym warunkiem formalnym do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest uprzednie wezwanie organu gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego poprzez wydanie zaskarżonego aktu. Ponadto, Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę na pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w składzie siedmiu sędziów z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02 (ONSA 2003/1/2), następnie utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym, wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia określone w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, a następne pisma w tej samej sprawie pochodzące od tego samego podmiotu nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. Należy wyraźnie podkreślić, że instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., nie można traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. Skarżący zarzuca Sądowi I instancji m.in. naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 78 Konstytucji, wskazując w uzasadnieniu, że instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa powinna być traktowana jako czynność niewywołująca żadnych skutków prawnych, bowiem przeciwne stanowisko – zaprezentowane przez Sąd I instancji – byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa. Tymczasem, to właśnie takie rozumienie wezwania, jakie przedstawia skarżący, stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w pozycji bardziej uprzywilejowanej, niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – jako czynność procesowa powodująca wszczęcie postępowania mającego na celu kontrolę uchwały rady gminy pod względem ich zgodności z prawem – konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez zaskarżoną uchwałę. Słuszne jest zatem uznanie tego środka prawnego za surogat środka odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, co przekłada się na gwarancję stabilności obrotu prawnego i jasnych zasad postępowania. Mechanizm ograniczający możliwość dokonywania wielokrotnego wzywania do usunięcia naruszenia prawa nie wynika wprost z ustawy o samorządzie gminnym, ale jest on konsekwencją konstytucyjnej zasady równości wszystkich podmiotów wobec prawa, a jego istnienie nie jest w żaden sposób kwestionowane tak w doktrynie, jak i orzecznictwie. Jak wynika z niekwestionowanych okoliczności sprawy, skarżący dwukrotnie wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do tej samej uchwały, co miało miejsce w pismach z dnia 15 marca 2023 r. (na których oparł skargę z dnia 23 maja 2023 r.) oraz z dnia 31 lipca 2023 r. (związanym ze skargą z dnia 22 września 2023 r.). Oznacza to, że drugie ze złożonych pism nie mogło zostać uznane za odrębne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, uprawniające do złożenia nowej skargi, nawet jeśli w wezwaniu z dnia 31 lipca 2023 r. skarżący poszerzył zakres działek ewidencyjnych w nieruchomości, na której prawo własności miało zostać naruszone przez zaskarżoną uchwałę. Istotne znaczenie ma jedynie określenie zakresu, w jakim przedmiotowa uchwała została zaskarżona. W obu wezwaniach, a w konsekwencji w obu skargach skarżący kwestionował uchwałę w tej samej części, tj. w zakresie § 13 ust. 3 MPZP. Tym samym, brak jest podstaw do uznania, aby zakres zaskarżenia się zmienił, a w konsekwencji nie sposób uznać – jak żąda tego skarżący – że oba wezwania miały odrębny charakter, nawet przy przyjęciu, że zostały oparte na odrębnych okolicznościach faktycznych i prawnych. Odwołania i zażalenia również mogą zostać oparte na różnych przesłankach faktycznych i prawnych, a pomimo tego kolejne pisma będące odwołaniami, czy zażaleniami, należy uznać za pojedyncze środki zaskarżenia. Brak jest bowiem podstaw prawnych do dopuszczenia podziału wniesionego środka zaskarżenia na skutek wnoszenia odrębnych pism w postępowaniu administracyjnym. Skoro zatem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest odpowiednikiem zwykłego środka zaskarżenia, to również w przypadku tego środka prawnego brak jest podstaw do dopuszczenia możliwości dzielenia go z uwagi na oparcie kolejnych zarzutów na odrębnych podstawach prawnych i faktycznych. Przyjęcie odmiennej interpretacji, jak już wskazano powyżej, stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w pozycji bardziej uprzywilejowanej i byłoby naruszeniem tak konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jak i przepisu art. 78 Konstytucji RP. Skoro więc przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga, aby zaskarżenie uchwały samorządu gminnego do sądu administracyjnego było poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, to nie może budzić wątpliwości, że dopuszczalna jest tylko jedna skarga tego samego podmiotu, który dokonał wezwania. Jak przy tym wskazuje się w orzecznictwie, bez znaczenia pozostaje także fakt, że poprzednia skarga strony złożona na uchwałę została odrzucona bez merytorycznego odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Obowiązujące regulacje nie zawierają bowiem przepisów dopuszczających wnoszenie kolejnych skarg do sądu administracyjnego na ten sam akt do momentu merytorycznego rozpoznania skargi (tak m.in. postanowienie NSA z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt II OZ 219/19). Argumentacja przedstawiona w zażaleniu nie podważyła tego stanowiska. Skarżący starał się wprawdzie przekonywać, że pierwsza skarga zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 1428/23 została przez niego skutecznie cofnięta, niemniej przeczy temu postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2023 r., na mocy którego przedmiotowa skarga została prawomocnie odrzucona na skutek uchybienia terminu. W motywach tego rozstrzygnięcia Sąd podkreślił, że strona może cofnąć jedynie taką skargę, która została skutecznie wniesiona, co w tamtejszej sprawie nie miało miejsca z uwagi na wniesienie jej po terminie. Skarżący zaś nie podważył skutecznie tego stanowiska. Podniesione w zażaleniu zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego nie zatem skuteczne. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., oddalił zażalenie.