III SA/Kr 1170/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Michna Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant starszy referent Monika Kostecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2023 r., znak SKO.Soc/4116/283/2023 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wójt Gminy P. decyzją z dnia 29 grudnia 2022 r. nr [...] odmówił przyznania skarżącemu J. S. dodatku węglowego, gdyż jak podkreślił, nie zostały podjęte przez skarżącego działania formalne dotyczące nadania odrębnego adresu dla budynku w którym zamieszkuje. W odwołaniu skarżący nie zgodził się z wydanym rozstrzygnięciem. Podkreślił, że podział budynku nie był dokonywany ze względu na wysokie koszty i brak logicznego i prawnego uzasadnienia dla konieczności podjęcia takich działań. Wniósł o uchylenie decyzji i przyznanie wnioskowanego świadczenia, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 19 kwietnia 2023 r. nr SKO.Soc/4116/283/2023 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w dniu 22 listopada 2022 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie dodatku węglowego. Pismem z dnia 29 listopada 2022 r. wezwano skarżącego do przedłożenia w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania dokumentacji potwierdzającej podjęcie kroków formalnych prowadzących do wydzielenia odrębnego lokalu. W odpowiedzi, skarżący wyjaśnił, że nie widzi podstaw do przeprowadzania takich działań. SKO wyjaśniło przy tym, że w budynku pod adresem zamieszkania skarżącego jedno z gospodarstw domowych otrzymało już dodatek węglowy. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że w sytuacji, w której nie podjęto żadnych kroków do wyodrębnienia lokalu i nadania odrębnego adresu, nie istnieje możliwość przyznania kolejnego dodatku węglowego. Z art. 2 ust. 3c i 3d ustawy o dodatku węglowym wynika, że do przyznania kolejnego dodatku węglowego dla gospodarstwa domowego zamieszkującego pod adresem, dla którego przyznany został już dodatek węglowy nie jest wystarczające ustalenie w toku wywiadu środowiskowego, czy złożenie oświadczenia przez osobę ubiegającą się o dodatek, że w budynku znajdują się dwa odrębne lokale. Konieczne jest wykazanie przez osobę ubiegającą się o przedmiotowy dodatek, że w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. podjęto realne starania mające na celu wydzielenie odrębnego lokalu, ale z przyczyn obiektywnych, czyli niezależnych od strony, nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu zamieszkania dla zajmowanego lokalu. Kolegium podkreśliło, że nawet po zmianie ustawy o dodatku węglowym, która weszła w życie 3 listopada 2022 r., tj. po dodaniu do ustawy art. 2 ust. 3c i 3d, zasadą jest, iż na jeden adres zamieszkania przysługuje, jeden dodatek węglowy. Nowelizacja ustawy nie uchyliła bowiem art. 2 ust. 3a, zgodnie z którym w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. Od tej reguły przewidziany został wyjątek, niemniej jednak odstąpienie od podstawowej zasady ustalonej w art. 2 ust. 3a ustawy możliwe jest tylko w przypadku podjęcia kroków formalnych, prowadzących do nadania odrębnego adresu. Wnioskodawca składający wniosek o wypłatę dodatku węglowego powinien przedstawić dokumentację potwierdzającą podjęcie kroków formalnych, prowadzących do wydzielenia odrębnego adresu, np. zaświadczenie o samodzielności lokalu lub kopię złożonego wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, czy też kopię wniosku o nadanie numeru porządkowego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie ustalono, że nie zostały podjęte żadne kroki w celu ustalenia odrębnego adresu w budynku zamieszkiwanym przez Wnioskodawcę. Jednocześnie Kolegium wskazało, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie jest obligatoryjne w sytuacji gdy nie podjęto żadnych kroków do wyodrębnienia lokalu. O konieczności przeprowadzenia wywiadu stanowi art. 3d ustawy o dodatku węglowym, który wyraźnie odwołuje się do art. 3c ustawy, czyli przepisu, który stanowi o niemożności ustalenia w terminie do 30 listopada 2022 r. odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący podkreślił, że w jego ocenie, przepisy ustawy o dodatku węglowym pozwalają organowi na przyznanie dodatku z pominięciem czynności zmierzających do fizycznego wydzielenia lokalu. W konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przyznanie przedmiotowego świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a. Podstawą prawną zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji była ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2023 r. poz.1630), dalej w skrócie u.d.w. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Przez gospodarstwo domowe zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe), natomiast przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3). Art. 50 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1967, obowiązującego od 20 września 2022 r.) w ustawie o dodatku węglowym wprowadził w art. 3 regulację odnoszącą się do sytuacji zamieszkiwania pod jednym adresem więcej niż jednego gospodarstwa domowego. Zgodnie z brzemieniem dodanego do art. 2 ustawy o dodatku węglowym ust. 3a i 3b w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem (ust. 3a), w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (ust. 3b). Kolejną nowelizacją, obowiązującą od 3 listopada 2022 r., na podstawie art. 26 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2236) rozszerzono powyższą regulację. Mianowicie w myśl art. 2 ust. 3c ustawy w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W tym przypadku gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d zd. 1 i 2). W orzecznictwie podkreśla się, że kolejne nowelizacje ustawy o dodatku węglowym jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie. Cel tych przepisów polega bowiem na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. Zdaniem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2920/16 lokal posiada cechę samodzielności, jeżeli funkcjonalnie nie stanowi on części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami, swobodny dostęp do niego właściciela czy mieszkańca oraz możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela, mieszkańca. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji, jak również organ odwoławczy uznały, że prawo do dodatku węglowego nie przysługuje skarżącemu ze względu na brak wykazania, że podjął on kroki formalne prowadzące do nadania odrębnego adresu dla budynku w którym mieszka poprzez przedstawienie np. zaświadczenia o samodzielności lokalu, kopię złożonego wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu lub kopie wniosku o nadanie numeru porządkowego. Skarżący w piśmie z dnia 11 grudnia 2022 r. podał, że ze względu na wysokie koszty fizyczny podział budynku nie był wykonywany, podczas wywiadu środowiskowego oświadczył, że nie widział potrzeby wyodrębniania samodzielnego mieszkania dla jego rodziny, a w odwołaniu dodał, że budynek stanowi własność jego teściów i nie ma możliwości przeprowadzenia podziału budynku, a właściciele ze względu na koszty nie wyrażają woli podjęcia tych czynności. Bezsporne jest, że skarżący wraz z rodziną mieszka w domu będącym własnością teściów, prowadzi wraz z rodziną odrębne gospodarstwo domowe i zajmuje odrębne piętro domu do którego prowadzi odrębne wejście. Zdaniem składu orzekającego organy obu instancji błędnie zinterpretowały normę zawartą w art. 2 ust. 3c ustawy. Sąd podziela stanowisko zajęte już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym np. wyroki: WSA w Bydgoszczy z 13.09.2023 r. II SA/Bd 350/23, z 2 .08.2023 r. II SAB/Bd 58/23, wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 lipca 2023 r. II SA/Łd 477/23, WSA w Gliwicach z dnia 8 maja 2023 r. II SAB/Gl, WSA w Krakowie z dnia 11 lipca 2023 r. III SA/Kr 383/23, że w odniesieniu do przesłanki braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych w celu uzyskania wsparcia w postaci dodatku węglowego, ustawodawca nie wprowadził wymogu podjęcia przez stronę kroków formalnych prowadzących do wyodrębnienia własności lokalu lub ustalenia odrębnego adresu lokalu, a tym samym wymogu udokumentowania przez stronę faktu wszczęcia bądź zakończenia odpowiedniej procedury (np. poprzez przedłożenie zaświadczenia o samodzielności lokalu, wniosku o nadanie numeru porządkowego). Spełnienie wskazanej przesłanki może nastąpić poprzez złożenie oświadczenia, że do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony, a następnie dokonanie przez organy oceny tego oświadczenia w kontekście zaistnienia warunków zastosowania art. 2 ust. 3d w zw. z art. 2 ust. 3c u.d.w. W kontrolowanej sprawie skarżący stwierdził wprawdzie podczas wywiadu środowiskowego, że "nie widzi potrzeby" wyodrębniania samodzielnego mieszkania, ale jednocześnie wskazał, że dom jest własnością teściów i w związku z tym nie mógł podjąć żadnych kroków w celu ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania. Organy nie dokonały oceny powyższego oświadczenia w kontekście zaistnienia warunków zastosowania art. 2 ust. 3d w zw. z art. 2 ust. 3c u.d.w. i to pomimo wiedzy z urzędu (na podstawie posiadanych dokumentów, czy treści rejestrów) o rodzinie skarżącego (od jak dawna mieszka/gospodaruje pod wskazanym adresem, kto jest właścicielem domu i płatnikiem podatku od nieruchomości) oraz czy dla danej nieruchomości jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw. Numer porządkowy budynku co do zasady nadawany jest z urzędu i należy do zadań własnych gminy, wyjątkiem od tej zasady jest złożenie wniosku o nadanie nr porządkowego przez zainteresowanych. Fakt, że ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów należy do zadań gminy sprawia, że organy z urzędu posiadają wiedzę czy dla danej nieruchomości jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw. Należy też pamiętać, że nie jest możliwe nadanie odrębnego adresu lokalowi, który nie stanowi odrębnej nieruchomości, tj. nie został wyodrębniony w rozumieniu ustawy o własności lokali, a z kolei zgodnie z art. 7 tej ustawy odrębną własność lokalu można ustanowić w drodze umowy lub jednostronnej czynności prawnej właściciela nieruchomości. Organy nie wyjaśniły w jaki sposób skarżący niebędący właścicielem/współwłaścicielem mógł wyodrębnić lokal i ustalić odrębny adres miejsca zamieszkania (pomijając już okres czasu, w jakim miałby tego dokonać, tj. od 3 listopada 2022 r., tj. wejścia w życie nowelizacji ustawy do 30 listopada 2022 r.). Dlatego, zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie dodatku węglowego winny odkodować przesłankę "zamieszkiwania pod jednym adresem w odrębnych lokalach" nie w kontekście odrębnej własności lokalu mieszkalnego lecz odrębności lokalu w sensie funkcjonalnym. Zatem możliwość funkcjonowania takiego odrębnego lokalu w kontekście art. 2 ust. 3c u.d.w. nie może być uzależniona od spełnienia warunku samodzielności lokalu mieszkalnego w kontekście ustawy o własności lokalu. Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę, że przesłanka zawarta w art. 2 ust. 3d ustawy o dodatku węglowym jest spełniona w razie oświadczenia, że nie było możliwe w terminie do 30 listopada 2022 r. ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod jednym adresem w odrębnych lokalach, a o zasadności wniosku o wypłatę dodatku węglowego dla odrębnego gospodarstwa domowego rozstrzyga nie tylko to, czy wniosek złożono dla tego samego adresu miejsca zamieszkania, ale także i to czy pod tym samym adresem odrębne gospodarstwo domowe zajmuje odrębny lokal i wykorzystuje oddzielne lub współdzielone źródła ogrzewania. Podkreślić też należy, że przepisy u.d.w. nie definiują pojęcia miejsca zamieszkania. Nie precyzują również jakie pomieszczenie może być uznane za miejsce zamieszkania. Dla przyznania prawa do dodatku węglowego nie ma znaczenia tytuł prawny do lokalu/budynku, a stan faktyczny w postaci rzeczywistego zamieszkiwania i prowadzenia gospodarstwa domowego w danym miejscu (pomieszczeniu), na obszarze gminy, do której składa się wniosek. Jak wynika z uzasadnienia projektu celem ustawy było zapewnienie wsparcia jak największej grupie gospodarstw domowych w Polsce w pokryciu części kosztów wynikających ze wzrostu cen na rynku energii, w tym kosztów opału. Dodatek węglowy został powiązany z gospodarstwem domowym, w przypadku gdy głównym źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane węglem kamiennym, brykietem lub peletem zawierającymi co najmniej 85% węgla kamiennego. Wprowadzony od zasady z art. 2 ust.3a i ust. 3b u.d.w w przepisie art. 2 ust. 3c – 3e u.d.w wyjątek przewiduje, aby w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W tym przypadku gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Wobec powyższego stwierdzić należy, że na skutek dokonania błędnej wykładni art. 2 ust. 3c – 3e u.d.w w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią powyższe stanowisko Sądu.