II SA/Sz 838/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi V. K. na postanowienie Inspektor Sanitarny z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz skarżącego V. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. K., przedstawicielka ustawowa W. K., dalej jako "skarżący", wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na czynność nałożenia kwarantanny na jej syna. Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 125/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o odrzuceniu skargi. Rozważając jej dopuszczalność, Sąd doszedł do przekonania, że skarżony akt był decyzją administracyjną i wskazał, że skarga na decyzję jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy została wniesiona na akt administracyjny wydany w trybie odwoławczym, to jest ostateczną decyzję organu II instancji. Sąd wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie, od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S., nakładającej na skarżącego kwarantannę, przysługiwało odwołanie do Z. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego jako organu wyższego stopnia (art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - Dz. U. z 2021 r., poz. 195). Oznacza to, że dopiero rozpoznanie odwołania przez organ drugiej instancji otworzyłoby skarżącemu drogę do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Tymczasem skarżący przed wniesieniem skargi nie wyczerpał przysługującego mu środka zaskarżenia. Sąd podkreślił również, że jeśli organ pierwszej instancji, przekazując przedstawicielowi ustawowemu skarżącego telefonicznie (ustnie), decyzję o nałożeniu na niego kwarantanny, zaniechał jednoczesnego pouczenia o środku odwoławczym, to w takim wypadku skarżącemu przysługuje prawo do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie bowiem z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do takiego pouczenia. Wskazał także na sposób złożenia wniosku o przywrócenie terminu wyjaśniając, że w przypadku braku pouczenia o środku odwoławczym strona może skutecznie ubiegać się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a organ właściwy do jego rozpatrzenia jest w sytuacji opisanej w art. 112 k.p.a. zobowiązany do jego przywrócenia. Od postanowienia WSA w Szczecinie nie został wniesiony żaden środek zaskarżenia. J. K., działając w imieniu małoletniego syna, wniosła do Wojewódzkiej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej w S. pismo zatytułowane "Skarga na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. (PPIS), o objęciu syna W. K. kwarantanną, o jakiej dowiedział się w dniu 20 grudnia 2021 r., wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu". Przedstawicielka ustawowa podniosła naruszenie przepisów ustawy, wnosząc jednocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, gdyż z uwagi na brak pouczenia o możliwości i konieczności wyczerpania drogi administracyjnej złożyła skargę na czynność bezpośrednio do sądu administracyjnego. Wskazała na to, że jej skarga została odrzucona, a Sąd pouczył ją o możliwości złożenia odwołania i ubiegania się o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. Pismem z dnia 6 czerwca 2022 r., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, wezwał J. K. do sprecyzowania żądania zawartego w piśmie z dnia 8 czerwca 2022 r. (data wpływu do organu 10 czerwca 2022 r.), poprzez wskazanie, czy jej intencją było wniesienie skargi w trybie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", czy też odwołania w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Pismem z dnia 10 czerwca 2022 r., J. K. wskazała, że jej intencją jest złożenie odwołania w administracyjnym toku instancji. Postanowieniem z dnia 13 lipca 2022 r., na podstawie art. 134 k.p.a., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (ZPWIS) stwierdził niedopuszczalność odwołania od czynności materialno – technicznej PPIS w S. z dnia 25 stycznia 2022 r., której przedmiotem było poinformowanie o objęciu kwarantanną syna J. K. – W. K., w okresie od dnia 25 stycznia 2022 r. do dnia 27 stycznia 2022 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w dniu 25 stycznia 2022 r. na skarżącego został nałożony obowiązek odbycia kwarantanny w okresie od dnia 25 stycznia 2022 r. do dnia 27 stycznia 2022 r., z uwagi na kontakt z osobą, która uległa zakażeniu SARS CoV-2 w Szkole Podstawowej Nr [...] z [...] M. i P. przy ul. [...] w S.. Informację o kontakcie Strony z osobą zakażoną SARS CoV-2 PPIS w S., w ramach prowadzonego dochodzenia epidemiologicznego, uzyskał od wicedyrektora wskazanej placówki za pośrednictwem systemu teleinformatycznego SEPIS, co w świetle obowiązujących wówczas przepisów stanowiło podstawę do podjęcia czynności związanych z nałożeniem kwarantanny. Organ zauważył, że szkoła jest placówką wychowawczą, w której dzieci przebywają codziennie po kilka godzin w jednej sali mając bliski, bezpośredni kontakt ze sobą oraz nauczycielami. Jako bliski kontakt należy rozumieć m. in. przebywanie w bezpośredniej bliskości z osobą chorą w odległości mniejszej niż 2 m przez ponad 15 minut oraz bezpośredni kontakt fizyczny z osobą zakażoną wirusem SARS-CoV-2. Stąd też PPIS w S., mając na uwadze zdrowie i bezpieczeństwo osób przebywających w jednej klasie na podstawie powyższych wytycznych ustalił kontakt z osobą zakażoną SARS-CoV-2 jako znaczący i nałożył kwarantannę na wszystkie osoby z bezpośredniego kontaktu z osobą chorą, niebędące ozdrowieńcami lub osobami w pełni zaszczepionymi przeciwko covid-19. Następnie organ uznał, że odwołanie jest niedopuszczalne, bowiem brak jest w niniejszej sprawie przedmiotu zaskarżenia, wyjaśniając, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz okoliczność wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia danego aktu w toku instancji. Przesłanki podmiotowe odnoszą się natomiast do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Organ przytoczył przepisy art. 34 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r. poz. 2069 – j.t. ze zm.), zwaną dalej "ustawą" oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2021 r., poz. 351 z późn. zm.) zwane dalej "rozporządzeniem w sprawie chorób zakaźnych" oraz § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 861 ze zm.), dalej rozporządzenie w sprawie ograniczeń" oraz orzecznictwo sądów administracyjnych i wywiódł, że PPIS w S. nie wydał decyzji administracyjnej w powyższej sprawie, a dokonał czynności materialno-technicznej, gdyż obowiązek odbycia kwarantanny wynikał wprost z przepisu prawa. Organ wyjaśnił, że warunkiem koniecznym skierowania na kwarantannę było narażenie na chorobę zakaźną lub pozostawanie w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, co miało miejsce w omawianej sprawie z uwagi na kontakt dziecka z osobą zakażoną SARS CoV-2 w Szkole Podstawowej Nr [...] w S.. Informację o objęciu kwarantanną PPIS w S. zamieścił w systemie teleinformatycznym SEPIS, a strona została poinformowana o tym fakcie. Z powyższych względów organ uznał, że skoro decyzja o nałożeniu kwarantanny nie została wydana, to brak jest przedmiotu zaskarżenia, a w konsekwencji brak jest również podstaw do prowadzenia postępowania w tej sprawie, co stanowiło podstawę umorzenia postępowania w oparciu o art. 134 k.p.a. J. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na postanowienie ZPWIS, podnosząc zarzuty: 1) naruszenia art. 33 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 oraz art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r., które wymagają dla objęcia danej osoby kwarantanną wydania decyzji administracyjnej, przez brak wydania decyzji administracyjnej, w przedmiocie nałożenia kwarantanny, wskutek zastosowania sprzecznego z treścią tych przepisów § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów' w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii z dnia 6 maja 2021 r" wyłączającego formę decyzji administracyjnej, bez stosowniej podstawy ustawowej, co stanowi jednocześnie nielegalne pozbawienie jej syna wolności osobistej, wbrew art. 41 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz wolności poruszania się po terytorium Rzeczpospolitej, wbrew art. 52 ust. 1 Konstytucji RP; 2) naruszenia art. 32 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r., przez brak zweryfikowania uzyskanych informacji i danych o podejrzeniu zakażenia oraz o domniemywanym "kontakcie" mojego syna [...] z osobą podejrzaną o zakażenie tzn. o rzekomej 'styczności z źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego i wykonania własnej, merytorycznej oceny zaistniałej sytuacji, w ramach obowiązkowego w takim wypadku dochodzenia epidemiologicznego, czego wymaga ten przepis; 3) naruszenia art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r., przez zastosowanie najbardziej dla jej syna dolegliwego środka przewidzianego w przepisach prawnych, tj. kwarantanny, w sposób arbitralny i automatyczny, bo bez wymaganego rozważenia nadzoru epidemiologicznego, co sprawia, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie mieści się w ramach dopuszczalnego "uznania administracyjnego", przeradzając się w dowolne wykonywanie władzy publicznej poza granicami wyznaczonymi prawem. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem skargi jest nałożenie kwarantanny, nie zaś jak wskazano w sentencji zaskarżonego postanowienia "czynność poinformowania o objęciu kwarantanną". Z treści złożonego przez przedstawicielkę ustawową skarżącego wniosku wynika bowiem wprost, że kwestionuje ona zasadność nałożenia kwarantanny na jej syna, a nie formę przekazania jej informacji w tym zakresie. Można byłoby się zgodzić z organem, że samo przekazanie informacji o nałożonej kwarantannie stanowi czynność materialno – techniczną, gdyby w ślad za taką informacją przekazaną w dowolnej formie nastąpiło doręczenie decyzji, od której strona mogłaby wnieść odwołanie. Tymczasem w badanej sprawie organ, powołując się na § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 861 ze zm.) stoi na stanowisku, że wydanie decyzji administracyjnej o nałożeniu kwarantanny było zbędne. W konsekwencji należałoby uznać, że przekazanie informacji o nałożeniu kwarantanny w formie telefonicznej stanowiło de facto nałożenie kwarantanny. Skoro tak, to organ powinien pouczyć stronę o przysługujących jej uprawnieniach, w szczególności o możliwości wniesienia odwołania od takiej decyzji. Co do charakteru tego aktu wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, we wspomnianym wyżej postanowieniu i Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni podziela, wskazując jednoznacznie, że nałożenie kwarantanny może nastąpić – stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2021 r., poz. 2069 ze zm.), dalej jako "ustawa", w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten stanowi, że państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Wśród tych obowiązków ustawodawca wymienia w również kwarantannę (pkt f). Zgodnie z art. 33 ust. 3a ustawy decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób: 1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie; 2) nie wymagają uzasadnienia; 3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób. Z powyższej regulacji wynika, zdaniem Sądu, wprost, że nałożenie kwarantanny odbywa się w drodze decyzji. Przy czym nie można uznać, że ww. regulację zmienia przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia w zakresie, w którym stanowi on, że "Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się", skoro zawarty jest w akcie podustawowym i jako eliminujący ustawowy obowiązek wydania decyzji o nałożeniu kwarantanny przez organy inspekcji sanitarnej, które to nałożenie kwarantanny wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki obywateli jest po pierwsze niezgodny z ustawą, a po wtóre został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W tym miejscu należy zauważyć, że sądy administracyjne posiadają kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13, oba opubl. w CBOSA). W świetle powyższych uwag każde rozporządzenie jest więc aktem prawnym wydawanym w celu wykonywania ustawy oraz na podstawie udzielonych w niej upoważnień, co oznacza, że powinno być wydane na podstawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, a nadto musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Jednocześnie rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Konstytucji, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materię będącą przedmiotem rozporządzenia. Dlatego też, w ocenie Sądu regulacja, o której mowa nie mogła być w niniejszej sprawie zastosowana w taki sposób, jak uczynił to organ. Sąd nie podzielił przy tym argumentacji organu, iż obowiązek odbycia kwarantanny w omawianym wypadku wynikał wprost z ustawy tj. art. 34 ust. 2. Przepis ten bowiem, w ocenie Sądu stanowi uszczegółowienie regulacji zawartej w art. 33 ustawy i określa sposób postępowania w poszczególnych przypadkach, przede wszystkim, kiedy odbycie kwarantanny ma charakter fakultatywny, a kiedy obligatoryjny. Z treści tego przepisu wynika ponadto, iż o tym jaką formę przybiorą środki zastosowane wobec osoby, która pozostawała w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazuje objawów, postanawia organ inspekcji sanitarnej, a to z kolei oznacza, że władcze rozstrzygnięcie musi wydać organ i powinno ono przybrać postać decyzji. Z powyższych względów Sąd nie podziela stanowiska wyartykułowanego w przywołanych przez organ orzeczeniach. Stąd też, poprzednio rozpoznając skargę złożoną w imieniu syna przez J. K., Sąd wskazał na możliwość złożenia przez nią wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i strona z możliwości tej skorzystała. Skoro tak, to rzeczą organu było wniosek ten rozpoznać i wydać stosowne rozstrzygnięcie w tym zakresie, a w przypadku przywrócenia terminu rozpoznać odwołanie od decyzji o nałożeniu kwarantanny. Z powyższych względów Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 p.p.s.a.