I OSK 309/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: NSA Elżbieta Kremer (spr.) del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 października 2022 r. sygn. akt II SAB/Lu 53/22 w sprawie ze skargi Z. W. na bezczynność Wójta Gminy Niemce w przedmiocie wykonania decyzji w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 października 2022 r. sygn. akt II SAB/Lu 53/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Z. W. na bezczynność Wójta Gminy Niemce w przedmiocie wykonania decyzji w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Pismem z dnia 16 marca 2022 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy Niemce w sprawie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 6 maja 2020 r. Skarżący wskazał, że organ nie wykonał obowiązku świadczenia usług specjalistycznych opiekuńczych do czego był wielokrotnie wzywany, a które to usługi były od początku opłacane. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Niemce wskazał, że decyzją z dnia 10 lutego 2021 r. przyznał skarżącemu częściowo odpłatne specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi w terminie od 16 lutego 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. Od powyższej decyzji skarżący nie wniósł odwołania. Celem realizacji decyzji do skarżącego została skierowana opiekunka, która mimo kilku prób nie nawiązała kontaktu ze skarżącym i w sporządzonej notatce stwierdziła, że skarżący zrezygnował z przyznanych usług. Mimo to organ zamieścił ogłoszenie o zatrudnieniu opiekunki dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Do grudnia 2021 r. nie wpłynęła jednak żadna oferta osoby chętnej podjęcia tego zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę wskazał, że skarżący przedmiotem wniesionej skargi uczynił bezczynność Wójta Gminy Niemce wywodzoną z niewykonania decyzji tego organu z dnia 10 lutego 2021 r. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 6 maja 2020 r., mocą których przyznano skarżącemu świadczenie niepieniężne w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi realizowanych w miejscu zamieszkania skarżącego z określeniem ich rozmiaru oraz wysokości odpłatności. Sąd zauważył, że z twierdzeń skarżącego wynika, że usługi te w określonym decyzjami okresie (od 10 lutego 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. i od 16 lutego 2021 r. do 31 grudnia 2021 r.) nie były wykonywane, czym organ dopuścił się bezczynności. Powyższe twierdzenia jakkolwiek zasadniczo w części prawdziwe nie uzasadniają przypisania organowi stanu bezczynności, będącego co należy podkreślić wynikiem celowego działania organu, a nie okoliczności całkowicie od niego niezależnych. Mianowicie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 maja 2022 r. była praktycznie przez cały wskazany w niej okres wykonywana, o czym świadczą podpisy samego skarżącego złożone na miesięcznych kartach realizacji usług. Problem z wykonywaniem przyznanych usług pojawił się natomiast z początkiem listopada 2020 r., co było związane nie z winą organu lecz było wynikiem choroby opiekunki świadczącej dotychczas przedmiotowe usługi opiekuńcze. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nie można zarzucić organowi bezczynność w realizacji usług opiekuńczych przyznanych decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 6 maja 2020 r. Co się zaś tyczy wykonania decyzji Wójta Gminy Niemce z dnia 10 lutego 2021 r. Sąd podniósł, że w wykonaniu tej decyzji została skierowana do skarżącego opiekunka, która mimo kilku prób nie nawiązała kontaktu ze skarżącym. W sporządzonej notatce stwierdziła, że skarżący zrezygnował z przyznanych mu ww. decyzja usług. W tej sytuacji organ nie miał możliwości realizacji przedmiotowych usług opiekuńczych. Mimo to organ podjął kolejną próbę wykonania decyzji, zamieszczając w tym celu ogłoszenie o zatrudnieniu opiekunki dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Do grudnia 2021 r. nie wpłynęła jednak żadna oferta osoby chętnej podjęcia tego zatrudnienia. Tym samym brak wykonania decyzji ostatecznej nie był wynikiem działania organu lecz samego skarżącego. W ocenie Sądu, w tej sytuacji, brak jest podstaw do żądania zwrotu kosztów opieki, w sytuacji gdy stosowne świadczenia publiczne zostały przyznane, a ich niewykonanie było spowodowane działaniem niezależnym od organu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania, polegające na: a) niezastosowaniu art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na bezczynność Wójta Gminy Niemce w wykonaniu decyzji z dnia 6 maja 2022 r. i z dnia 10 lutego 2022 r. i nieorzeczenie, że organ ten dopuścił się bezczynności, pomimo, że w okolicznościach sprawy bezczynność tego organu winna być uznana za bezsporną, a co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ skutkowałoby uwzględnieniem skargi w niniejszej sprawie; b) niezastosowaniu przez Sąd I Instancji przepisu art. 149 § 2 P.p.s.a. i nieprzyznaniu skarżącemu wnioskowanej kwoty tytułem zwrotu kosztów opieki pomimo braku świadczenia na rzecz skarżącego usług opiekuńczych przez obowiązany do tego organ, a w związku z tym konieczności ponoszenia kosztów tej opieki przez samego skarżącego; c) naruszeniu przez Sąd I Instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej nieuwzględnienia żądania skarżącego zwrotu kosztów opieki, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia skarżącemu weryfikację zajętego przez WSA stanowiska w tym zakresie; d) niewłaściwym zastosowaniu art. 151 P.p.s.a. poprzez niezasadnie oddalenie skargi na bezczynność Wójta Gminy Niemce w sytuacji, w której spełnione były wszystkie przesłanki stwierdzenia wobec tego organu faktu bezczynności w zakresie obowiązku wykonania decyzji z dnia 6 maja 2022 r. i decyzji z dnia 10 lutego 2021 r. Wskazując na przytoczone wyżej podstawy skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Lublinie; 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 3) przyznanie pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że decyzją z dnia 6 maja 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, przyznał stronie częściowo odpłatne specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi w terminie od 10 lutego 2020 r. do 31 maja 2020 r. oraz w okresie od 1 czerwca 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. W wykonaniu decyzji organ skierował osobę mającą świadczyć na rzecz Z. W. wspomniane usługi, które jak wynika z kart realizacji usługi były wykonywane do października 2020 r. Ponadto znajdujące się w aktach sprawy pismo L. w Lublinie z dnia 28 grudnia 2020 r. skierowane do Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach wskazuje, że osobą, która wyraziła zgodę na realizację dyżuru w ramach specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi na terenie gminy Niemce była G. B., która od dnia 4 listopada 2020 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim. W związku z tym nie było możliwości wyznaczenia zastępstwa celem realizacji usług. Natomiast decyzją z dnia 10 lutego 2021 r. Wójt Gminy Niemce przyznał skarżącemu ww. usługi opiekuńcze w terminie od 16 lutego 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. Na podstawie wskazanej decyzji organ I instancji skierował opiekunkę w osobie K. W., która pomimo podejmowanych prób nie nawiązała kontaktu ze skarżącym. W konsekwencji, jak wynika ze sporządzonej notatki służbowej, w dniu 26 lutego 2021 r. skarżący stwierdził, że całkowicie rezygnuje ze specjalistycznych usług opiekuńczych. Pomimo to organ zamieścił kolejne ogłoszenie o zatrudnieniu pracownika do sprawowania specjalistycznych usług opiekuńczych dla osoby z zaburzeniami psychicznymi mieszkającej w miejscowości N., jednakże do grudnia 2021 r. nie wpłynęła jednak żadna oferta osoby chętnej podjęcia tego zatrudnienia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie usługi opiekuńcze przyznane wskazanymi powyżej decyzjami nie zostały zatem zrealizowane, co w jego ocenie wskazuje na bezczynność organu. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje możliwość złożenia skargi na bezczynność organu, przy czym nie definiuje zakresu tego pojęcia. Co do zasady bezczynność definiuje się z wykorzystaniem regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego jako stan, w którym sprawa administracyjna nie została załatwiona w terminie wynikającym z przepisów postępowania. Zauważyć jednakże należy, że jak wskazuje się w doktrynie, tak wypracowana definicja ma ograniczony zakres i zasadniczo odnosi się wyłącznie do sytuacji procesowych (zob. komentarz do art. 3 P.p.s.a., B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, system informacji prawnej LEX, teza 48). Oznacza to, że tak sformułowanej definicji bezczynności nie można odnieść do sytuacji, w której skarga dotyczy nie bezczynności w wydaniu aktu, ale dokonania określonej czynności (zob. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Dostrzec trzeba, że brak jakichkolwiek działań organu podejmowanych w celu dokonania czynności nie jest sytuacją tożsamą z przypadkiem, w którym organ podejmuje starania mające na celu dokonanie czynności, ale brak oczekiwanego efektu wynika z obiektywnych przeszkód. O ile bowiem w obu tych sytuacjach nie dochodzi do dokonania czynności, to o bezczynności można mówić wyłącznie w pierwszym z tych przypadków. W rozpoznawanej sprawie organ w wykonaniu decyzji z dnia 6 maja 2020 r. skierował do skarżącego opiekunkę, która sprawowała wspomniane usługi do października 2020 r., a w związku z tym, że L. przystępując do umowy z gminą na wykonywanie przedmiotowych usług wyznaczyło wyłącznie jedną osobę, która od 4 listopada 2020 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim, nie było możliwości wyznaczenia zastępstwa i realizacji tych usług w terminie późniejszym. Ponadto, na skutek decyzji z dnia 10 lutego 2021 r. Wójt Gminy Niemce skierował do skarżącego opiekunkę w osobie K. W., która miała świadczyć na jego rzecz wspomniane usługi. Opiekunka ta podejmowała próby nawiązania kontaktu ze stroną, aby ustalić szczegóły współpracy, jednakże jak wynika z notatki służbowej w dniu 26 lutego 2021 r. skarżący oświadczył, że całkowicie rezygnuje ze specjalistycznych usług opiekuńczych. W związku z powyższym wyznaczona osoba nie mogła podjąć ciążących na niej obowiązków. Zauważyć przy tym należy, że organ zauważając zastrzeżenia skarżącego odnośnie skierowanych do niego opiekunek zamieszczał ogłoszenia o zatrudnieniu osoby do sprawowania specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, jednakże do grudnia 2021 r. nie wpłynęła żadna oferta osoby chętnej do podjęcia zatrudnienia. Okoliczności te spowodowały, że z przyczyn niezależnych od organu usługi opiekuńcze nie mogły zostać zrealizowane, co oznacza, że w rozpoznawanej sprawie nie można organowi przypisać stanu bezczynności. Wójt Gminy Niemce podejmował bowiem wysiłki mające na celu realizację usług opiekuńczych, wypełniając postanowienia decyzji przyznających skarżącemu te usługi, a okoliczności braku ostatecznej ich realizacji nie były wynikiem celowego działania organu. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do zastosowania art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. i stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w realizacji usług opiekuńczych. Wobec powyższego zarzut naruszenia tego przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie należało uznać za niezasadny. W konsekwencji powyższego brak było także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wolą ustawodawcy nałożenie na organ grzywny i przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie tego przepisu możliwe jest wyłącznie w sytuacji uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność organu, to nie ziściły się przesłanki umożliwiające przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a, należy wskazać, że stosownie do jego treści uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przede wszystkim wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdyby uzasadnienie było sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzekania, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów oddalił skargę, co umożliwiało przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie. Brak było przy tym podstaw do przyznania racji autorowi skargi kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie wskazał podstawy prawnej odmowy przyznania zwrotu kosztów usług opiekuńczych poniesionych przez skarżącego. Wskazać bowiem należy, że pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 30 września 2022 r. wniósł o zasądzenie kwoty 56.700 zł jako rekompensaty za koszty ponoszone przez stronę w okresie od października 2019 r. do grudnia 2021 r. Zauważyć należy, że kwota ta została wprost powiązana z art. 149 § 2 P.p.s.a. (omyłkowo wskazanym jako "art. 149 § 2 K.p.c."), a zatem miała być sumą pieniężną, która mogła zostać przyznana stronie skarżącej w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność. Skoro, jak wskazano to powyżej, w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia bezczynności organu, to brak było także podstaw do zasądzenia sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Wskazany przepis stanowiący podstawę oddalenia skargi ma charakter ogólny (blankietowy), zaś strona skarżąca chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy, nie ograniczając się do wskazania przepisu wynikowego. W niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. nie został powiązany z zarzutem naruszenia jakiegokolwiek innego przepisu prawa materialnego lub procesowego poza przepisami wyznaczającymi kompetencje orzecznicze sądów administracyjnych. Oznacza to, że konstrukcja analizowanego zarzutu nie pozwala na jego uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.