I OSK 755/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: NSA Elżbieta Kremer del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 219/22 w sprawie ze skargi J. P. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 219/22 oddalił skargę J. P. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności wydanych przez Wojewodę Małopolskiego decyzji administracyjnych (komunalizacyjnych) w przedmiocie nabycia przez jednostki samorządu terytorialnego bądź Skarb Państwa prawa własności wyraźnie oznaczonych i wyszczególnionych nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. P. , zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj.: 1) art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 ustawy z dnia 14 marca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej "k.p.a.") poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że skarżący - wnioskodawca nie uzupełnił żądania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2021 r. poprzez wskazanie daty wydania decyzji oraz znaku decyzji jako elementu obowiązkowego podania wymagającego uzupełnienia, których dotyczył wniosek, podczas gdy koniecznym elementem podania jest określenie żądania, a w tym przypadku określenie nieruchomości, których decyzja Ministra ma dotyczyć zgodnie z intencją i zamiarem strony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy skutkujący wydaniem wadliwego orzeczenia; 2) art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2021 r. w związku z nieuzupełnieniem jego żądania nie spowodował skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego, co skutkowało nie przeprowadzeniem przez organ czynności na podstawie art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a., w tym czynności dowodowych, podczas gdy dzień doręczenia przedmiotowego wniosku organowi stanowi dzień wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony; 3) art. 151 w zw. z 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 w zw. z art. 64 Konstytucji poprzez niezobowiązanie organu do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnych z uwagi na rażące naruszenie prawa, tym samym uniemożliwiając odzyskanie nieruchomości stanowiących dziedzictwo skarżącego ze względu na wprowadzenie (od [...] września 2021 r., czyli po wniesieniu wniosku przez skarżącego) ograniczenia uprawnienia dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji od upływu 10 lat od momentu doręczenia lub ogłoszenia nieważnej decyzji, co stanowi naruszenie konstytucyjnych praw do własności i zasady sprawiedliwości, a tym samym uniemożliwienie odzyskania nieruchomości stanowiących dziedzictwo skarżącego; 4) art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a w zw. z art. 35 § 3 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 w zw. z 104 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi przez Sąd I instancji, podczas gdy prawidłowa ocena niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania i nie wydanie decyzji, tym samym uniemożliwiając stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych wydawanych przez Wojewodę Małopolskiego zamiast wydania wyroku uchylającego wadliwe orzeczenie. II. Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Sąd, iż 63 § 2 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego, na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 63 § 2 w zw. z art. 64 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2021 r. nie spełniał enumeratywnie wskazanych wymogów podania z art. 63 § 2, podczas gdy wniosek skarżącego zawierał wszystkie elementy, a zatem wobec zrealizowania wymogów nałożonych przez art. 63 § 2 k.p.a., Organy zobligowane były do wszczęcia merytorycznego postępowania, czego wadliwie nie uczyniły. Skarżący wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także o zwrot na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Dz.U. 2023, poz. 1634 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że literalnie przepisy prawa nie formułują wymogu wskazania we wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia daty jego wydania, ani jego znaku czy numeru. Nie dzieje się tak bez przyczyny. W postępowaniu administracyjnym załatwia się wiele spraw mało złożonych, często wprost drobnych, dlatego nie stawia się z reguły w stosunku do takich podań wymagań formalnych, takich jak w przypadku pism procesowych (por. Z. Janowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, Warszawa – Poznań 1976, s. 122.). To organowi pozostawiona została ocena, czy żądanie, które niewątpliwie stanowi wymóg konieczny każdego wniosku inicjującego postępowanie, zostało - w konkretnym przypadku - wyartykułowane w sposób pozwalający na nadanie sprawie biegu. "Żądanie" stanowiące element konieczny każdego wniosku, musi zawsze być odczytywane z uwzględnieniem pełnego kontekstu danej sytuacji faktycznej i prawnej. Jakkolwiek, zatem zgodzić trzeba się ze skargą kasacyjną, że wymóg formalny w postaci wskazania daty wydania decyzji i podania numeru decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności nie został - literalnie - wyartykułowany przez ustawodawcę, to nie sposób przyjąć, że nie wynika on z istoty wymogu wskazania "żądania". Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności stanowi tryb nadzwyczajny charakteryzujący się określoną specyfiką, a sprawy prowadzone w tym trybie należą do złożonych. Prawidłowo Minister zważywszy na okoliczności tej właśnie sprawy, za konieczne uznał doprecyzowanie, przez wnioskodawcę istoty zgłoszonego żądania, poprzez wskazanie dat oraz numerów decyzji, których złożony wniosek dotyczy. Przed przystąpieniem do badania zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji właściwy organ administracji publicznej ma obowiązek dokonać oceny, czy spełnione zostały przesłanki formalnoprawne decydujące o dopuszczalności prowadzenia postępowania w danej sprawie. Wymóg taki wynika z art. 61a k.p.a. i nie został wyłączony w odniesieniu do trybu nieważnościowego. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, wniesienie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku wszczęcia postępowania (art. 61 § 3 k.p.a.). Rzeczą organu jest w pierwszej kolejności ustalenie czy spełnione zostały przesłanki formalnoprawne decydujące o dopuszczalności prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie. Dla wyniku tej oceny determinujące znaczenie ma wiedza (a nie domniemanie), co do istoty zgłoszonego wniosku. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych wydanych - w stosunku do wymienionych przez niego parcel katastralnych. W 7 punktach, na 4 stronach wniosku rozpisano parcele katastralne, których dotyczy złożony wniosek. Nie może być wątpliwości, co do tego, że na podstawie art. 61 § 3 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości doprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery cennej organu (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. I SA 367/90). Nie może budzić również sporu co do tego, że jeżeli organ powziął wątpliwości, co do treści zgłoszonego żądania, to wyjaśnić mógł je wyłącznie w porozumieniu z dysponentem wniosku. Rolą Sądu w takim przypadku jest ocena, czy wątpliwości te były uzasadnione i usprawiedliwione konkretnymi okolicznościami danej sprawy. Organ nie może, bowiem prowadzić postępowania w oderwaniu od okoliczności faktycznych i prawnych, na podstawie domniemania, co do tego czego oczekuje strona. W badanym przypadku, sam wnioskodawca składając wniosek wskazał, że "zostały podjęte działania mające na celu ustalenie faktu wydania decyzji komunalizacyjnej oraz jej oznaczeń". Dalej wskazano, że "nie ulega jednak wątpliwości, że decyzje komunalizacyjne dotyczące ww. nieruchomości zostały wydane". Sam wnioskodawca uzasadniając złożone żądanie wskazuje zatem, że prowadzi ustalenia co do samego faktu wydania decyzji komunalizacyjnej, odwołując się do kwestii oznaczeń decyzji (jednej), jednocześnie, żądaniem wniosku obejmując stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych (więcej niż jednej). Zważywszy zatem na konkretne uwarunkowania badanej sprawy, trafnie organ uznał za konieczne doprecyzowanie istoty zgłoszonego żądania, poprzez zobowiązanie wnioskodawcy do wskazania jakich konkretnie decyzji dotyczy złożony przez niego wniosek. Zwrócić należy uwagę, że celem przepisów procesowych jest skonkretyzowanie stosunku materialnoprawnego w ramach postępowania administracyjnego. Przepisy te nie mają wartości samoistnej i nie są celem, lecz narzędziem postępowania administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2021 r. sygn. II OSK 246/21). Tak również odczytywane muszą być przepisy regulujące kwestię wszczęcia postępowania, w tym wymóg formalny wskazania zgłaszanego żądania, i z uwzględnieniem powyższego przepisy te zostały zastosowane w badanej sprawie. Trafnie sytuację tę ocenił Sąd Wojewódzki, który oddalił skargę złożoną na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Słusznie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzono, że Minister prawidłowo pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania. Prawidłowo również wskazano, że zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać, m.in. żądanie, a na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Bezsporne pozostaje, że po złożeniu przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych wydanych przez Wojewodę Małopolskiego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwał skarżącego do sprecyzowania tego wniosku poprzez wskazanie daty wydania decyzji oraz znaku decyzji, których dotyczy przedmiotowy wniosek. Skarżący został poinformowany, że nieusunięcie wyżej wymienionego braku - w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania - spowoduje pozostawienie jego wniosku bez rozpoznania. Skarżący nie wykonał wezwania organu. Sprecyzowanie wniosku nie nastąpiło, bowiem w ocenie skarżącego treść żądania została we wniosku szczegółowo określona, nie pozostawiając wątpliwości, co do jego przedmiotu. Tymczasem, aby wszcząć postępowanie nieważnościowe organ musi wiedzieć, której konkretnie decyzji dotyczy żądanie wnioskodawcy. W analizowanym przypadku organ zasadnie zwrócił się do skarżącego o doprecyzowanie zgłoszonego żądania. Niesłusznie skarga kasacyjna zarzuca Ministrowi naruszenia prawa w tej kwestii. Zgodzić się też trzeba, że przeprowadzenie przez organ odpowiednich czynności na podstawie art. 7, art. 77 i 80 k.p.a dotyczy już toczącego się postępowania, a więc po skutecznym jego wszczęciu. Powyżej wskazane przepisy nie mają zastosowania na etapie usuwania braków wniosku i jego precyzowania. Mając na uwadze powyższe niesłusznie Ministrowi zarzucono również naruszenie art. 35 § 3 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 w zw. z 104 k.p.a., ani art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 w zw. z art. 64 Konstytucji RP, a Sąd Wojewódzki prawidłowo w tej sytuacji oddalił skargę na bezczynność, oceniając, że Minister pozostawiając wniosek skarżącego kasacyjnie bez rozpoznania nie naruszył prawa. Z tych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.