II SA/Sz 418/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi J. R., J. R., B. S., U. M., M. W., M. P., P. P., J. M., K. G., M. K., B. B., M. D., P. M., C. N. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 10 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawek czynszu z tytułu dzierżawy nieruchomości oraz minimalnych stawek czynszu za najem nieruchomości znajdujących się w granicach administracyjnych Gminy Miasto Ś. p o s t a n a w i a I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącym J. i J. R. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych, U. M. i B. S. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych, M. W. i M. P. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych, P. P. i J. M. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych, K. G. kwotę [...]([...]) złotych, M. K. kwotę [...]([...]) złotych, B. B. kwotę [...]([...]) złotych, M. D. kwotę [...]([...]) złotych, P. M. kwotę [...]([...]) złotych i C. N. kwotę [...]([...]) złotych tytułem wpisu od skargi. J. R., J. R., B. S., U. M., M. W., M. P., P. P., J. M., K. G., M. K., B. B., M. D., P. M., C. N., (dalej zwani: "skarżącymi"), zastępowani przez adwokata, wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na zarządzenie Prezydenta Miasta Świnoujście z 10 listopada 2022 r., nr 598/2022 w sprawie ustalenia stawek czynszu z tytułu dzierżawy nieruchomości oraz minimalnych stawek czynszu za najem nieruchomości znajdujących się w granicach administracyjnych Gminy Miasto Świnoujście, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia, a z ostrożności procesowej o jego uchylenie. Kwestionowanemu zarządzeniu skarżący zarzucili rażące naruszenie prawa, w tym w szczególności, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym (dalej zwanej: "u.s.g.") w zw. z art. 94 Konstytucji RP, poprzez ich wadliwe niezastosowanie i konsekwencji tego wydanie zaskarżonego zarządzenia bez upoważnienia ustawowego, co miało miejsce wobec braku podstaw do przyjęcia przypadku niecierpiącego zwłoki uregulowanego w art. 41 ust. 2 u.s.g. oraz innych podstaw prawnych do wydania takiego aktu prawa miejscowego, - art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnego przyjęcia, że Prezydent Miasta Świnoujście w ramach uprawnienia do gospodarowania mieniem komunalnym jest uprawniony do jednostronnego kształtowania stawek czynszu za najem i dzierżawę nieruchomości znajdujących się w granicach administracyjnych Gminy Miasto Świnoujście w formie aktu prawa miejscowego, podczas gdy stosunki z najemcami i dzierżawcami tych nieruchomości są uregulowane w umowach najmu i dzierżawy, co przesądza o ich zobowiązaniowym charakterze i konieczności stosowania do nich przepisów kodeksu cywilnego, - art. 32 Konstytucji RP, poprzez zróżnicowanie sytuacji skarżących w porównaniu z pozostałymi podmiotami prowadzącymi działalność do nich podobną w innych miejscach w Świnoujściu (np. targowisku przy ul. [...]) i wprowadzenia podwyżki czynszów przekraczającej 200% za grunt wykorzystywany w ramach działalności handlowej, a w zakresie gruntów z przeznaczeniem pod ekspozycję towarów o ponad 350%, - art. 13 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019, poz. 1461, dalej w skrócie: "u.o.a.p."), poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie ogłoszenia zaskarżonego zarządzenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co powinno skutkować jego nieważnością ze względu na naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. W uzasadnieniu skargi wnoszący ją wskazali, że są przedsiębiorcami prowadzącymi działalność handlową na targowisku zlokalizowanym w rejonie ul. [...] w Świnoujściu. Każdy ze skarżących przed wieloma laty zawarł umowę z Gminą Miasto Świnoujście, obejmującą dzierżawę gruntów w tejże lokalizacji miasta Świnoujście, w celu wykonywania czynności obejmujących handel towarami oraz wyeksponowania towarów. W tych umowach wyraźnie zróżnicowano stawki przysługujące Gminie Miasto Świnoujście za dzierżawę gruntów w tych obu celach. Według skarżących, podwyższenie czynszów dzierżaw przez organ odpowiednio o ponad 200% i 350% ma charakter wysoce dyskryminacyjny wobec skarżących w porównaniu z dzierżawcami gruntów (miejsc handlowych) na innych targowiskach. Zarządzenie to zgodnie z wiedzą skarżących nie zostało opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym, lecz jedynie w Biuletynie Informacji Publicznej. Wobec tego zaskarżonego zarządzenia nie można uznać za akt prawa miejscowego. Uważają, że właściwą drogą do podwyższenia stawek czynszu dzierżawy dla skarżących byłyby negocjacje z każdym kontrahentem, które w przeszłości miały miejsce i okazywało się, że skarżący byli skłonni ustalić i zaakceptować propozycje dotyczące zmian umów dzierżaw, co skutkowało podpisaniem odpowiednich aneksów. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym zarządzeniu zostało wydane bez podstawy prawnej, a wobec braku jego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W odpowiedzi na skargę organ, zastępowany przez radcę prawnego, wniósł o jej odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi. Uzasadniając swe stanowisko organ podniósł, że akt określający stawki czynszu jakie pobierane mają być od kontrahentów gminy nie stanowi prawa miejscowego, lecz ma charakter prywatnoprawny, zwłaszcza iż u podstaw poboru tego rodzaju opłaty w postaci czynszu leży umowa, czyli akt cywilnoprawny zawierany pomiędzy gminą a dzierżawcą/najemcą. Czynsz stanowi element umowy dzierżawy (art. 693 § 1 w zw. z 694 Kodeksu cywilnego). Umowa ta ma zaś charakter cywilnoprawny, co oznacza, że do rozpoznawania wszelkich sporów wynikłych z realizacji tej umowy właściwy jest sąd powszechny, a nie sąd administracyjny (art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego). Poza kognicją sądów administracyjnych znajdują się akty nie będące sprawami zakresu administracji publicznej, przez które należy w szczególności rozumieć akty organów gminy objęte kognicją sądów powszechnych, rozpoznających sprawy cywilne. Czynności organów gminy dotyczące gospodarowania mieniem komunalnym odnoszące się do umów cywilnoprawnych (sprzedaży, najmu lub dzierżawy) nie kwalifikują się do aktów z zakresu administracji publicznej, gdyż pozostają wyłącznie w sferze właścicielskiej gminy (dominium), co wyłącza dopuszczalność skargi (por. orzeczenia w sprawach I OSK 2778/16, I OSK 1000/17, I OSK 2789/17). Zdaniem organu, za oddaleniem skargi przemawia przede wszystkim fakt, że zaskarżone zarządzenie nie stanowi prawa miejscowego, lecz jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Cechą aktu prawa miejscowego jest powszechność obowiązywania, która oznacza regulowanie sytuacji prawnej wszystkich kategorii adresatów, niezależnie od więzi łączącej te podmioty z prawodawcą. Zaskarżone zarządzenie zmierza do ustalenia stawki czynszu wyłącznie dla osób będących kontrahentami gminy, ale co istotne nie działa tu procedura "automatyzmu", która powodowałaby bezpośrednie oddziaływanie aktu na relacje z dzierżawcami/najemcami. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, iż przedmiotowe zarządzenie jest aktem normatywnym, gdyż jako akt generalny wyznaczałoby wówczas reguły i wzory postępowania wiążące adresatów, czyli dzierżawców zgodnie ze stanowiskiem skarżących. W niniejszej sytuacji bezpośrednim adresatem zaskarżonego zarządzenia jest Wydział Ewidencji i Obrotu Nieruchomościami Urzędu Miasta Świnoujście oraz Towarzystwo Budownictwa Społecznego [...] które to jednostki są zobligowane do przedsięwzięcia działań zmierzających do realizacji postanowione wynikających z tego aktu. Dalej organ argumentował, że zarządzenie chociaż określa wysokość stawek czynszu za korzystanie z nieruchomości, to nie ma jednak charakteru generalnego, gdyż choć nie wymienia wprost konkretnych umów najmu/dzierżawy, to zmierzać ma wyłącznie do ustalenia tych stawek w odniesieniu do kontrahentów, którzy mają zawarte już umowy. W ocenie organu, zarządzenie (nie) ma też charakteru abstrakcyjnego, ponieważ nie dotyczy powtarzalnych sytuacji, dając pracownikom urzędu jednak swobodę w kształtowaniu treści stosunków cywilnoprawnych. Świadczy o tym fakt, że w zarządzeniu w § 5 wskazano, że stawki czynszu podane w zarządzeniu nie dotyczą określonych sytuacji, jak również podano w § 6, że z uwagi na interes społeczny, interes miasta czy też nadzwyczajne okoliczności, stawka czynszu może być czasowo ustalana odrębnym zarządzeniem. Każdorazowo więc wydzierżawiający, w imieniu którego działa pracownik urzędu, ma możliwość i obowiązek oceny konkretnej sytuacji. Zdaniem organu, zaskarżonego aktu nie można traktować jako aktu prawa miejscowego, albowiem w rzeczywistości prowadziłoby to do sytuacji, w której powstałaby kompetencja organu wykonawczego gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., pomijając reguły stanowienia przepisów prawa miejscowego określone w ustawie (art. 41 ust. 1 i 2 u.s.g.). Reguły te jednoznacznie ograniczają kompetencje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do stanowienia przepisów o charakterze porządkowym, które i tak podlegają zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy i tracą moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji (art. 41 ust. 3 u.s.g.). Zarządzenie w sprawie ustalenia wysokości stawek czynszu najmu nie ma statusu norm porządkowych. Na rozprawie w dniu 23 listopada 2023 r., pełnomocnik skarżących oświadczył, że B. S. nie jest w stanie wykazać swojego interesu prawnego. Zajmuje się ona pomocą dla swojej krewnej U. M., która prowadzi swoją działalność na targowisku. Pełnomocnik skarżącej poparł skargę. Według niego, zaskarżone zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego o charakterze generalnym. Skarżący J. R. oświadczył, że według niego postępowanie Prezydenta Miasta Świnoujście jest krzywdzące, jednostronnie zwiększone są należności czynszowe bez konsultacji z handlowcami. M. K. oświadczył, że podwyżka czynszowa jest o 100% wyższa niż ostatnia. Ponadto kiedyś zróżnicowana była wysokość czynszu w zależności czy czynsz był za miesiące letnie czy zimowe, a teraz stawka jest jedna, wyższa, odpowiadająca czynszowi, jak za miesiące letnie. Pełnomocnik organu podtrzymał dotychczasowe stanowisko o odrzuceniu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy zarządzenia Prezydenta Miasta Świnoujście z 10 listopada 2022 r., nr 598/2022 w sprawie ustalenia stawek czynszu z tytułu dzierżawy nieruchomości oraz minimalnych stawek czynszu za najem nieruchomości znajdujących się w granicach administracyjnych Gminy Miasto Świnoujście. W zarządzeniu ustalono stawki czynszu netto za dzierżawę gruntów stanowiących własność Gminy Miasto Świnoujście oraz Skarbu Państwa (§ 1), w szczególnych przypadkach, podyktowanych ważnym interesem społecznym lub interesem Miasta, bądź innym nadzwyczajnym okolicznościami, wysokość czynszu dzierżawnego może być ustalona innym zarządzeniem (§ 6 ust. 1). Ponadto w indywidualnych przypadkach podyktowanych sytuacją życiową dzierżawcy/najemcy, ważnym interesem społecznym, lub interesem Miasta, bądź innymi szczególnymi okolicznościami, wysokość czynszu dzierżawnego może być czasowo ustalona w innej wysokości (§ 6 ust. 2 zarządzenia). Z § 7 zarządzenia wynika, że jego wykonanie powierzono Naczelnikowi Wydziału Ewidencji i Obrotu Nieruchomościami oraz Prezesowi Towarzystwa Budownictwa Społecznego [...] Według skarżących, kwestionowane zarządzenie zostało wydane bez upoważnienia ustawowego, a ponadto różnicuje sytuacje skarżących w porównaniu z pozostałymi podmiotami, prowadzącymi działalność do nich podobną w innym miejscach Świnoujścia, nie zostało opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym, lecz jedynie w Biuletynie Informacji Publicznej, wobec tego nie można uznać tego zarządzenia za akt prawa miejscowego. Zdaniem organu, kwestionowane zarządzenie nie stanowi aktu prawa miejscowego, lecz jest aktem kierownictwa wewnętrznego, ma charakter prywatnoprawny, bowiem u podstaw opłaty określonej w zarządzeniu w postaci czynszu leży umowa, akt cywilnoprawny zawierany pomiędzy gminą a dzierżawcą/najemcą. Sąd zauważa, że zgodnie z art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., zwanej dalej: "u.s.g."), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych; 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych; 3) zasad zarządu mieniem gminy; 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (art. 40 ust. 3 u.s.g.). Na podstawie art. 41 ust. 1 i 2 u.s.g., akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. W przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt (przez którego należy również rozumieć, burmistrza), w formie zarządzenia. Zarządzenie, o którym mowa w ust. 2, podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy. Traci ono moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady. W razie nieprzedstawienia do zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia zarządzenia rada gminy określa termin utraty jego mocy obowiązującej. Wójt przesyła przepisy porządkowe do wiadomości wójtom sąsiednich gmin i staroście powiatu, w którym leży gmina, następnego dnia po ich ustanowieniu (art. 41 ust. 3-5 u.s.g.). Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określają przepisy u.o.a.p. (art. 42 u.s.g.). W ocenie Sądu, zaskarżone zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika wprost z ww. przepisów, tzn. nie jest to uchwała podjęta przez radę gminy, ani zarządzenie porządkowe. Zatem skoro ww. zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego, nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym województwa. W ocenie Sądu, u podstaw wydania zaskarżonego zarządzenia nie leżało władcze ustalenie stawek za dzierżawę/najem nieruchomości komunalnych, lecz próba ich ujednolicenia. Mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin (art. 43 u.s.g.). Gminie przysługują uprawnienia właściciela, co do majątku do niej należącego, do których należy m.in. dzierżawa czy najem nieruchomości, wchodzących w skład mienia komunalnego. Gmina jest wówczas podmiotem stosunku cywilnoprawnego, którego przedmiotem jest dzierżawa/najem nieruchomości. Do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g.). Oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą (art. 46 ust. 1 u.s.g.). Dochody z zawartych umów dzierżawy/najmu są dochodami gminy (art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego – Dz. U. z 2022 r. poz. 2267). Gospodarka finansowa jest jawna i odpowiada za nią wójt (art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.s.g.). Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (art. 30 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g., do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Zasady gospodarowania nieruchomościami należącymi do gminy określają przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344; dalej: "u.g.n."). Do gminnego zasobu nieruchomości należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności gminy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego gminy (art. 24 ust. 1 u.g.n.). Gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 25 ust. 1 u.g.n.). Gospodarowanie zasobem polega m.in. na dzierżawie/ najmie nieruchomości gminnych (art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 u.s.g.). Podkreślić należy, że rada gminy w ramach swoich uprawnień, wyżej wymienionych może podejmować uchwały w zakresie określenia zasad gospodarowania mieniem komunalnym, lecz nie mieści się w nich ustalenie minimalnych stawek czynszu za dzierżawę/najem nieruchomości, gdyż należy to do organu wykonawczego gminy. Jak wskazał NSA w wyroku z 7 października 2020 r. o sygn. akt I OSK 2141/18, "Nie są to też sprawy przekraczające zakres zwykłego zarządu mieniem gminy. Nie można więc twierdzić, że ustalanie minimalnej stawki czynszu za najem lokali użytkowych, stanowiących własność gminy, można zaliczyć do zasad wynajmowania nieruchomości (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g.) lub zasad zarządu mieniem gminy (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). Słusznie podnosi się bowiem w orzecznictwie, że "Rada nie może więc ze skutkiem wobec osób trzecich wiązać organu wykonawczego w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów [w tym najmu] przez gminę, jeżeli ustawa takich uprawnień radzie nie przyznaje" (por. wyrok NSA z 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 873/14)". Podobnie uznał NSA w wyroku z 30 sierpnia 2000 r. o sygn. akt I SA 721/00, gdzie stwierdzono, że "Przepisy u.s.g., a w szczególności art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy, nie dają podstaw do ustalania przez radę gminy stawek czynszu najmu mienia komunalnego w formie aktu normatywnego powszechnie obowiązującego. Uprawnienie takie nie wynika również z przepisów Rozdziału 8 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543). Powyższe nie wyłącza jednak dopuszczalności określenia przez radę gminy, zasad ustalania czynszu najmu przez podległe jej podmioty przy oddawaniu w najem składników mienia komunalnego, w formie aktu wewnętrznego." Sąd zauważa, że Rada Miasta Świnoujście określiła uchwałą zasady gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. Jak wynika z § 3 ust. 3 uchwały nr XXXVIII/325/2008 z 29 maja 2008 r. w sprawie gospodarki nieruchomościami miasta Świnoujście, Prezydent Miasta Świnoujście został upoważniony przez Radę Miasta do ustalania stawek czynszu za dzierżawę z uwzględnieniem ulg inwestycyjnych (pkt 1) oraz minimalnych stawek czynszu za najem nieruchomości( pkt 2). W ocenie Sądu, Prezydent Miasta Świnoujście jako organ wykonawczy gminy, wydając zaskarżone zarządzenie działał w ramach swoich kompetencji związanych z gospodarowaniem mieniem komunalnym. Zarządzenie w sprawie wysokości opłat za korzystanie z nieruchomości komunalnych ma charakter aktu wewnętrznego, skierowanego do wykonania przez Naczelnika Wydziału Ewidencji i Obrotu nieruchomościami oraz do Prezesa Towarzystwa Budownictwa Społecznego [...] (§ 7 zarządzenia). Uregulowania ww. zarządzenia dotyczące czynszu najmu oraz dzierżawy nieruchomości gruntowych i lokali użytkowych wiążą jednostki upoważnione do dysponowania mieniem komunalnym, choć pośrednio wpływają na treść zawieranych umów, czy wysokość wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości gminnych (por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany Ewa Bończak-Kucharczyk, LEX/el. 2023, do art. 25; powołany tam wyrok SN z 1 marca 2017 r., IV CSK 287/16). Podobne stanowisko wyraził WSA w Gliwicach w wyrokach z 24 lipca 2023 r. o sygn. akt III SA/Gl 377/23 i z 12 września 2023 r. o sygn. akt III SA/Gl 376/23. Zaskarżone zarządzenie miało na celu ujednolicenie stawek czynszu, stosowanych przy zawieranych umowach przez gminę i stanowić wskazówkę dla pracowników gminy przy zawieraniu poszczególnych umów, zaś ich publikacja na BIP urzędu stanowiła wyraz jawności w zarządzaniu mieniem komunalnym. Należy podkreślić, że w zarządzeniu określono wysokość stawek minimalnych, które w zależności od okoliczności mogą być wyższe lub niższe, o czym świadczy treść § 6 zarządzenia. Zaskarżone zarządzenie dotyczy określonej kategorii podmiotów, tj. tych którzy mają zawarte umowy lub potencjalnych osób, które są zainteresowane zawarciem umowy. Zatem zarządzenie to nie jest skierowane do nieokreślonej kategorii podmiotów, lecz dotyczy tylko tych, które są zainteresowane umową najmu lub dzierżawy. Adresatem norm zawartych w zarządzeniu są – pracownicy gminy, z zarządzenia nie płynie obowiązek dla konkretnego podmiotu do zapłaty czynszu w danej wysokości, gdyż źródłem obowiązku jest zawarta umowa pomiędzy tym podmiotem a gminą. Gmina jako właściciel nieruchomości może kształtować stosunki umowne w sposób, który jest dla niej korzystny w ramach swobody umów, zaś ewentualne ograniczenia tych stosunków muszą wynikać wprost z przepisów prawa. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Bezpośredniość interesu prawnego polega na bezpośredniości związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z której wywodzony jest jego interes prawny, natomiast jego realność oznacza, że nie może to być tylko interes przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny, ale ma to być interes już rzeczywiście istniejący. Zaskarżone zarządzenie nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, podlegającym kontroli sądu administracyjnego, a tym samym nie sposób uznać, że po stronie skarżących wystąpił interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Brak jest bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją skarżących, do której odsyła ww. przepis. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżących łączą z Gminą Miasto Świnoujście umowy dzierżawy z aneksami. Jak podnieśli sami skarżący - są przedsiębiorcami, prowadzącymi działalność handlową na targowisku zlokalizowanym na terenie Świnoujścia. Spory wynikające z umowy najmu/dzierżawy nieruchomości zawarte między Gminą a najemcą czy dzierżawcą, należą do kompetencji sądu powszechnego. Zarządzenie tego rodzaju jak zaskarżone w niniejszej sprawie, adresowane jest do samej administracji - podmiotów pozostających wewnątrz samej struktury organizacyjnej urzędu, a nie do podmiotów zewnętrznych. Ustalono w nim zasady jakimi mają się kierować pracownicy czy jednostki organizacyjne gminy, zawierając w imieniu gminy umowy cywilnoprawne. Tymczasem zakres kognicji sądu administracyjnego dotyczy tych jedynie "aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", które mają charakter zewnętrzny. Ponadto zarządzenie to dotyczy spraw o charakterze wyłącznie cywilnoprawnym. Gmina występuje tutaj bowiem nie jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej, lecz jako właściciel - podmiot stosunków cywilnoprawnych. Zgodnie zaś z utrwaloną linią orzeczniczą "Strony stosunków cywilnoprawnych, których stroną jest gmina, nie mogą dochodzić wobec niej roszczeń wykorzystując w tym celu skargę w trybie art. 101 u.s.g." (wyrok NSA z 27 września 1990 r., SA/Wr 952/90; wyrok NSA z 15 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1987/19). Podsumowując, czynności organów gminy, w tym przypadku Prezydenta Miasta Świnoujście, dotyczące gospodarowania mieniem komunalnym, odnoszące się do umów cywilnoprawnych, nie kwalifikują się do aktów z zakresu administracji publicznej, gdyż pozostają wyłącznie w sferze właścicielskiej gminy, co wyłącza dopuszczalność przedmiotowej skargi. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę. Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł o zwrocie skarżącym uiszczonego wpisu sądowego. Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.