III SA/Kr 278/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: WSA Jakub Makuch (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 25 listopada 2022 r. nr SKO.UP/4121/106/2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Przedmiotem skargi P. G. (dalej: skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 25 listopada 2022 r. nr SKO.UP/4121/106/2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W stanie faktycznym sprawy decyzją Starosty M. z 19 lutego 2020 r. nr KT 5430.619.2020.KB skierowano skarżącego na kurs reedukacyjny w zakresie problematyki przeciwalkoholowej i przeciwdziałania narkomanii. W decyzji powołano się na postanowienie Sądu Rejonowego w M. z 28 stycznia 2020 r. sygn. [...]. Jak podano w decyzji, Sąd Rejonowy umorzył postępowanie karne wobec skarżącego w związku z kierowaniem pojazdem w stanie nietrzeźwości. Kolejno pismem z 4 lipca 2022 r. skarżący złożył do SKO w Krakowie wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Skarżący zarzucił decyzji rażące naruszenie prawa oraz brak podstawy prawnej, tj. naruszenie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1268 ze zm.; dalej: ustawa) przez cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami kat. B pomimo braku podstawy do kierowania skarżącego na badania psychologiczne, jak również na ww. i inne badania lekarskie oraz test reedukacyjny na zasadzie art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy, i to wbrew związaniu organu administracyjnego orzeczeniem Sądu Rejonowego w M. o umorzeniu postępowania karnego o przestępstwo z art. 178a par. 1 k.k. Skarżący zarzucił również brak podstawy prawnej do wszczęcia postępowania administracyjnego w ogóle, tj. błędne zastosowanie art. 135a ustawy, a zatem brak uprawnienia organu do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, jak i zatrzymania mu w następstwie nieważnej decyzji prawa jazdy przez organ. Skarżący podał, że decyzją z 6 maja 2022 r. Starosta M. orzekł o cofnięciu mu uprawnienia kategorii B, jako podstawę podając stwierdzenie u skarżącego przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi przez [...] Ośrodek Medycyny Pracy w K. (orzeczenie lekarskie z 2 marca 2020 r.). Wydanie tej decyzji poprzedziło wszczęcie postępowania administracyjnego przez Starostę M. w sprawie skierowania na badanie lekarskie i badania psychologiczne oraz na kurs reedukacyjny w zakresie problematyki przeciwalkoholowej i przeciwdziałania narkomanii. Powyższe czynności miały miejsce po otrzymaniu przez organ postanowienia umarzającego postępowanie karne oraz zarządzenia Sądu Rejonowego z 10.02.2020 r. nakazującego organowi zwrot skarżącemu dokumentu prawa jazdy, jeżeli ten nie znajduje innych podstaw do jego zatrzymania. Skarżący podkreślił, że nie został prawomocnie skazany za zarzucane mu przestępstwo, zatem nie kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości. Okoliczność ta nie została przez sąd potwierdzona w postępowaniu dowodowym. Sąd wydający orzeczenie nie zastosował wobec skarżącego żadnego środka zabezpieczającego. W opinii biegłego nie stwierdzono, że rodzaj zaburzeń może mieć negatywny wpływ na kierowanie przez skarżącego pojazdami. Skarżący zaakcentował, że skoro w sprawie nie było wyroku skazującego, to nie było podstaw do skierowania na badania i test. Decyzją z 25 listopada 2022 r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie SKO nie wystąpiły wskazane przez skarżącego przesłanki stwierdzenia nieważności wynikające z art. 156 § 1 k.p.a. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest wystąpienie w chwili jej wydawania wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., ocenie podlega więc zgodność z prawem decyzji według przepisów obowiązujących w czasie jej podejmowania. SKO zaakcentowało, że podstawą wydania decyzji był art. 99 ust. 1 pkt 5 ustawy. Przepis ten nie stanowi, że podstawa do wydania skierowania zachodzi, gdy zostało popełnione przestępstwo z art. 178a kodeksu karnego, czy też wykroczenie z art. 87 kodeksu wykroczeń, stwierdzone prawomocnym wyrokiem skazującym. Gdyby ustawodawca chciał uzależnić wystąpienie określonych konsekwencji od wyroku skazującego, uwzględniłby to w treści przepisu. W związku z tym dla wydania skierowania na kurs reedukacyjny wystarczające było stwierdzenie okoliczności prowadzenia pojazdu w stanie nietrzeźwości lub po użyciu alkoholu. Dalej organ wskazał, że art. 135a ustawy ma charakter proceduralny i przejściowy, docelowo skierowanie ma być wydawane na podstawie informacji uzyskanych od administratora danych. Rozstrzygnięcie sądu w sprawie skarżącego, chociaż nie stanowi wyroku skazującego, zostało jednak przesłane przez sąd do organu. SKO dodało, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie stanowi kolejnej instancji odwoławczej i nie można w nim sanować każdego naruszenia przepisów. Jednocześnie SKO wskazało, że w aktach sprawy znajduje się postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej z 16 września 2019 r. o zatrzymaniu prawa jazdy skarżącemu w związku z kierowaniem przez niego pojazdem w stanie nietrzeźwości, opinia sądowo-psychiatryczna, w której stwierdzono, że skarżący przesłuchiwany w charakterze podejrzanego w dniu 2 października 2019 r. przyznał się do zarzucanego mu czynu, a ponadto z postanowienia Sądu Rejonowego z 18 stycznia 2020 r. wynika, że skarżący dopuścił się czynu kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości, mając zniesioną zdolność rozpoznania znaczenia czynu i pokierowania swoim postępowaniem. Zatem sama okoliczność prowadzenia pojazd w stanie nietrzeźwości nie budziła wątpliwości sądu. W skardze na powyższą decyzję skarżący podniósł zarzuty naruszenia: – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niestwierdzenie nieważności decyzji Starosty M. pomimo rażącego naruszenia prawa, – art. 103 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy przez cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami kat. B pomimo braku podstawy do kierowania skarżącego na badania psychologiczne na zasadzie art. 82 ust. 1 pkt 4 lit a ustawy, jak również na ww. i inne badania lekarskie oraz test reedukacyjny na zasadzie art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy, i to wbrew związaniu organu orzeczeniem Sądu Rejonowego; – brak podstawy prawnej do wszczęcia postępowania administracyjnego w ogóle tj. błędne zastosowanie art. 135a ustawy, a zatem brak uprawnienia organu do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami i zatrzymania w następstwie nieważnej decyzji prawa jazdy przez organ. W opinii skarżącego brak było podstawy prawnej do skierowania go na nowe badania lekarskie oraz brak było podstawy do nieuwzględnienia badań przedłożonych przez skarżącego organowi I instancji, które to badania przesądzały, że jest on zdolny do kierowania pojazdami. Organy I i II instancji niesłusznie nie dostrzegają, że badanie przedłożone przez skarżącego ma taką samą moc prawną, gdyż zostało wykonane przez dyplomowanego lekarza medycy pracy, tyle tylko, że w nie w ośrodku wskazanym przez organ I instancji. Bezprawne cofnięcie uprawnień skarżącemu spodobało niepowetowaną dla niego szkodę w postaci konieczności zawieszenia a następnie zamknięcia jednoosobowej działalności skarżącego, której niezbędnym elementem było kierowanie pojazdami. Zdaniem skarżącego organy były związane ustaleniami Sądu Rejonowego, dotyczy to przede wszystkim faktu, że skarżący nie został prawomocnie skazany za zarzucane mu przestępstwo, zatem nie kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości, okoliczność kierowania w stanie nietrzeźwości nie została potwierdzona przez sąd w postępowaniu dowodowym. Ponadto skarżący ponownie wskazał, że sąd nie zastosował środka zabezpieczającego, a biegły nie stwierdził, że stwierdzony rodzaj zaburzeń może mieć negatywny wpływ na kierowanie pojazdami. Co więcej, z art. 99 k.k. wynika, że jeżeli sprawca dopuścił się czynu zabronionego w stanie niepoczytalności określonej w art. 31 § 1 k.k., sąd może orzec tytułem środka zabezpieczającego nakaz lub zakazy wymienione w art. 39 pkt 2-3. Pomimo możliwości orzeczenia skarżącemu zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B, sąd nie nałożył takiego zakazu. Odwołując się do art. 135a ustawy skarżący zaakcentował, że skoro w sprawie nie było wyroku skazującego, ani zastosowania środka zabezpieczającego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów, nie było podstaw do skierowania na ww. badania i test. Końcowo, w odniesieniu do art. 99 ust. 1 pkt 2a 3a ustawy, skarżący stwierdził, że organ nie był władny kierować na badanie i test reedukacyjny na podstawie powołanych przepisów, gdyż skarżący nie kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości, ani po użyciu alkoholu. Do skargi załączono wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, jako dowód na okoliczność prowadzenia przez skarżącego działalności w zakresie usług budowlano-kamieniarskich od 5 czerwca 2017 r. i wykreślenia z rejestru 1 września 2021 r. oraz kserokopię prawa jazdy skarżącego, na okoliczność posiadania przez niego prawa jazdy od 2000 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga podlegała oddaleniu. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o skierowaniu skarżącego na kurs reedukacyjny w zakresie problematyki przeciwalkoholowej oraz przeciwdziałania narkomanii. Z uwagi na przedmiot tej sprawy, już na wstępie podkreślenia wymaga to, że postępowanie nadzwyczajne (w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji) nie zmierza do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją kończącą postępowanie zwykłe. W postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, uprzednio już zakończonej ostateczną decyzją. Jako podstawę stwierdzenia nieważności przywołanego wyżej aktu skarżący wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w tym zakresie sprecyzował, że chodzić ma zarówno o rażące naruszenie prawa, jak też brak podstawy prawnej. Z uwagi na tak ukształtowane podstawy nieważnościowe ocenianej sprawy należy zauważyć, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Nieprawidłowym więc jest utożsamianie tego pojęcia z każdym przypadkiem możliwego naruszeniem prawa. "Rażące" zaś naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA: z 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, z 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, z 16 stycznia 2007 r. I OSK 21706). Inaczej rzecz ujmując, naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, tj. takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Z kolei "wydanie decyzji bez podstawy prawnej" zachodzi wówczas, gdy nie istnieje przepis prawa pozwalający regulować daną materię w drodze decyzji administracyjnej (tak NSA w wyroku z 16.06.1999 r., sygn. akt III SA 5540/98). Inaczej mówiąc, jest to sytuacja, gdy wydana przez organ administracji decyzja nie ma oparcia w żadnym z przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Oceniając objętą skargą decyzję z perspektywy wskazanego wyżej znaczenia i rozumienia pojęć miarodajnych dla tej sprawy z uwagi na wdrożony przez skarżącego tryb nadzwyczajnej weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, należało przyznać rację Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Krakowie, że w okolicznościach niniejszego przypadku brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty M. z 19 lutego 2020 r. o skierowaniu skarżącego na kurs reedukacyjny. Decyzja ta nie została bowiem wydana bez podstawy prawnej, ani też rażąco prawa nie narusza. Jak wynika bowiem z przywołanej wyżej decyzji Starosty M., podstawę prawną tego aktu stanowił art. 99 ust. 1 pkt 5 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (ówczesny publikator: Dz. U. 2019 r., poz. 341). Przepis ten mówi, że organ wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na kurs reedukacyjny w zakresie problematyki przeciwalkoholowej i przeciwdziałania narkomanii, jeżeli kierował on pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie dokonało trafnej wykładni powyższego przepisu przyjmując, że z perspektywy dopuszczalności jego zastosowania miarodajne było jedynie stwierdzenie faktu kierowania przez kierowcę pojazdem w stanie nietrzeźwości lub w stanie po użyciu alkoholu. Ustalenie natomiast powyższego faktu nie musiało nastąpić jedynie w wyroku skazującym kierowcę za popełnienie przestępstwa określonego w art. 178a k.k. lub wykroczenia z art. 87 k.w. Celnie akcentowało SKO w Krakowie, że gdyby ustawodawca chciał uzależnić wystąpienie określonych konsekwencji kierowania pojazdem mechanicznym w stanie nietrzeźwości – jedynie tylko od prawomocnego wyroku skazującego za przestępstwo (lub wykroczenie) - to uwzględnił by powyższe w treści wskazanego przepisu. Dostrzec zaś trzeba, iż przywołany wyżej przepis wprost nie traktuje o takiej właśnie konieczności, zaś jego konstrukcja nakazuje przyjmować, że objęte są nim przypadki, gdy fakt prowadzenia pojazdu w stanie nietrzeźwości został bezspornie stwierdzony (ustalony). W tym aspekcie zauważyć należy, iż Sąd Rejonowy w M. umarzając, na podstawie art. 17 par. 1 pkt 2 k.p.k., prowadzone w stosunku do skarżącego postępowanie karne stwierdził, iż skarżący dopuścił się czynu (podkreślenie Sądu) polegającego na tym, że w dniu 15 września 2019 r. w M. znajdując się w stanie nietrzeźwości (...) prowadził samochód ciężarowy (...), mając jednak zniesioną zdolność rozpoznania jego znaczenia i pokierowania swoim postępowaniem (pkt I. postanowienia). Zatem, także w ocenie sądu karnego nie ulegało wątpliwości to, iż skarżący kierował samochodem w stanie nietrzeźwości. Sąd ten umorzył postępowanie karne nie z tego powodu, że skarżący zarzucanego czynu nie popełnił (art. 17 par. 1 pkt 1 k.p.k.), lecz z tego powodu, że popełniony przez skarżącego czyn nie zawierał znamion czynu zabronionego. Skoro fakt prowadzenia pojazdu mechanicznego w stanie nietrzeźwości został stwierdzony (ustalony), to powyższe, wobec akcentowanej wyżej konstrukcji art. 99 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, aktualizowało obowiązek organu skierowania skarżącego na kurs reedukacyjny. W tych okolicznościach zasadnie więc wywiodło Kolegium Odwoławcze, że w realiach ocenianego przypadku nie sposób było twierdzić, że objęta żądaniem stwierdzenia nieważności decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, skoro przepis będący podstawą prawną tej decyzji wprost nie przewidywał, aby skierowanie kierowcy na kurs reedukacyjny nastąpiło w oparciu o prawomocny wyrok skazujący za przestępstwo lub wykroczenie prowadzenia pojazdu mechanicznego w stanie nietrzeźwości. Sąd nie podzielił zarzutu skargi naruszenia art. 135a ustawy o kierujących pojazdami. W tym aspekcie skarga akcentowała, iż organ nie był uprawniony do wszczęcia postępowania administracyjnego w ogóle (tj. w sprawie skierowania skarżącego na kurs reedukacyjny, jak też na badania lekarskie i psychologiczne). Wskazany przepis art. 135a ustawy o kierujących pojazdami stanowi, że do dnia 3 czerwca 2018 r. starosta wydaje decyzję, o której mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a, pkt 3 lit. a oraz pkt 5, na podstawie odpisu wyroku przesłanego przez sąd w trybie art. 182 § 1 ustawy Kodeks karny wykonawczy. W ocenie Sądu trafnie wywiodło Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji, iż przepis art. 135a ustawy o kierujących pojazdami dotyczy w istocie kwestii o charakterze proceduralnym (pozyskiwania przez organ informacji). Na taki charakter tego przepisu, poza jego treścią, wskazuje także umiejscowienie go w rozdziale zawierającym przepisy przejściowe i końcowe. Przepis ten nie ustanawia zatem materialnoprawnych przesłanek w oparciu o które, osoba prowadząca pojazd w stanie nietrzeźwości, kierowana jest na kurs reedukacyjny. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił. Podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634).