III SAB/Wr 261/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek Asesor WSA Anna Kuczyńska - Szczytkowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 4 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. N. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania karty pobytu I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 700 (siedemset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 29 maja 2023 r. (data wpływu do organu: 31 maja 2023 r. ) L. N. (dalej: skarżąca, strona, strona skarżąca) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ, Wojewoda) w sprawie wydania karty pobytu. W skardze wniosła: 1) na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. o rozpatrzenie sprawy w postępowaniu uproszczonym; 2) na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 3) na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 5) na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 4.000 zł; 6) o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w dniu 29 listopada 2022 r. karta pobytu została zlecona do personalizacji. Ponownie zlecono kartę do personalizacji w dniu 12 maja 2023 r. w związku z błędem technicznym. Karta została osobiście odebrana przez skarżącą w dniu 6 czerwca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 kognicja sądu administracyjnego obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Oznacza to, że do właściwości rzeczowej sądu administracyjnego należy kontrola działalności administracji publicznej w zakresie skarg na bezczynność w zakresie działań dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego jak i poza nim. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko, że "wynikanie" uprawnień lub obowiązków z "przepisów prawa" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. "obejmuje zarówno pośrednie, jak i bezpośrednie oparcie uprawnienia lub obowiązku na przepisie prawa". Komentowany przepis "nie zawęża bowiem zakresu pojęcia «aktów lub czynności» jedynie do takich przejawów działalności administracji publicznej, które dotyczą uprawnień lub obowiązków powstałych ex lege". Pojęcie to obejmuje również akty lub czynności dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z aktów je konkretyzujących (M. Bogusz, Glosa do postanowienia WSA w Bydgoszczy z 15 lipca 2005 r., II SAB/Bd 23/04, OSP 2006/3, s. 141; Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, art. 3, Lex/el 2019). W opinii Sądu, czynność wydania karty pobytu podlega kontroli działalności administracji przez wojewódzki sąd administracyjny z uwagi na to, że jest to czynność materialno-techniczna, która realizowana jest po zakończeniu postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy (por. m.in. wyroki WSA we Wrocławiu z 5 grudnia 2019 r., III SAB/Wr 933/19, z 25 maja 2023 r., III SAB/Wr 1437/22, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc do rozpoznania niniejszej sprawy podkreślić należy, że pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023, poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem, stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z definicji tej wynika, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Pierwsza karta pobytu zdefiniowana jest w art. 3 pkt 11a ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2023 r. poz. 519) jako karta pobytu wydana cudzoziemcowi bezpośrednio po udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zgody na pobyt ze względów humanitarnych albo po uzyskaniu statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej. Dokument ten, jak wskazuje art. 242 ustawy o cudzoziemcach, w okresie swojej ważności, potwierdza tożsamość cudzoziemca podczas jego pobytu na terytorium RP, oraz uprawnia go, wraz z dokumentem podróży, do wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy. Zgodnie z art. 226 pkt 1 w zw. z art. 229 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach pierwszą kartę pobytu wydaje się cudzoziemcowi z urzędu. Jak wynika z treści art. 240 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, kartę pobytu wydaje się cudzoziemcowi, któremu udzielono zezwolenia na pobyt czasowy. Zgodnie zaś z art. 235 ustawy o cudzoziemcach dokumenty, o których mowa w art. 226 (m.in. kartę pobytu), wydaje się lub wymienia po uiszczeniu opłaty. Wyrobienie i wydanie cudzoziemcowi pierwszej karty pobytu powinno zatem nastąpić – w świetle art. 3 pkt 11a ustawy o cudzoziemcach – bezpośrednio po udzieleniu zezwolenia na pobyt. Regulacja ta daje zatem wyraźny nakaz szybkiego działania organu i niezwłocznego (bezpośrednio po wydaniu decyzji udzielającej zezwolenia) dokonania czynności polegającej na wydaniu karty. Musi zatem być oceniana także w kontekście art. 35 i art. 36 k.p.a. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 1 października 2020 r. skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Decyzją z 26 września 2022 r. Wojewoda udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 26 września 2024 r. W dniu 27 października 2022 r. wpłynął do organu wniosek skarżącej o wygenerowanie karty pobytu. Do wniosku dołączono opłatę, podpisaną stronę formularza wniosku i 2 zdjęcia. W dniu 11 kwietnia 2023 r. skarżąca wniosła ponaglenie w związku z bezczynnością Wojewody w przedmiocie wydania karty pobytu, a 31 maja 2023 r. wpłynęła do organu rozpoznawana skarga na bezczynność. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wskazał, że w dniu 29 listopada 2022 r. karta pobytu została zlecona do personalizacji. Ponownie zlecono kartę do personalizacji w dniu 12 maja 2023 r. w związku z błędem technicznym. Karta została osobiście odebrana przez skarżącą w dniu 6 czerwca 2023 r. W konsekwencji do dnia wniesienia skargi skarżącej nie wydano karty pobytu. Tym samym stan bezczynności organu w tym zakresie tj. dokonania czynności materialno-technicznej jaką jest wygenerowanie i wydanie karty pobytu trwał 7 miesięcy. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania w sprawie (pkt I sentencji wyroku), naruszając zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a., art. 36 k.p.a., oraz art. 8, art. 12 k.p.a. a w konsekwencji art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania oraz sposób postępowania sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 Konstytucji RP (zasadą demokratycznego państwa prawa), art. 30 (godnością człowieka) i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców), Sąd uznał, że bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Jak wynika z odpowiedzi na skargę karta pobytu została wydana skarżącej już po wniesieniu skargi – w dniu 6 czerwca 2023 r. W konsekwencji Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy jako bezprzedmiotowe, o czym orzeczono stosownie do treści art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 700 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Należy uznać, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz sposobu postępowania organu pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty składały się: wpis w kwocie 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł i koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.