II SA/Gl 1455/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi E. K. (K.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 6 czerwca 2023 r. nr SKO.UL/41.7/146/2023/10131/AMak w przedmiocie warunków zabudowy dla budynku oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 6 czerwca 2023 r. nr SKO.UL/41.7/146/2023/10131/AMak, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), po rozpoznaniu odwołania E. K. (dalej – Strona, Skarżąca), utrzymało w mocy decyzję nr [...] Prezydenta Miasta K. (dalej – organ I instancji) z dnia 10 marca 2023 r. znak [...], którą ustalono warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla budynku o funkcji hotelowej, usługowo-biurowej, opcjonalnie mieszkaniowej, z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną i drogową przy ul. "A", ul. "B", ul. "C" oraz ul. "D1" i "D2" w K. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 26 października 2021 r. do organu I instancji wpłynął wniosek E. Sp. z o.o. w K. (dalej – Inwestor, Spółka) o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Po jego uzupełnieniu na wezwanie organu, Prezydent Miasta wszczął postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, organ I instancji decyzją nr [...] z dnia 10 marca 2023 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku o funkcji hotelowej, usługowo-biurowej, opcjonalnie mieszkaniowej, z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną i drogową przy ul. "A", ul. "B", ul. "C" oraz ul. "D1" i "D2" w K. Uznał, że wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej wykazały, że planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W odwołaniu z dnia 5 kwietnia 2023 r. Skarżąca zanegował decyzję organu I instancji zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez zaniechanie oceny wpływu inwestycji na sąsiadującą z nią zabytkową kamienicę położoną przy ul. "D3", wpisaną w dniu 1 marca 1994 r. do Rejestru Zabytków klasy A pod numerem [...] (nowy wpis [...]), a w szczególności poprzez: – zezwolenie Inwestorowi na wykonanie wyburzenia obydwu ścian graniczących z zabytkową rogową kamienicą przy ul. "D3" wybudowaną w 1863 r. i usytuowaną u zbiegu ulic "D" i "C" i w ten sposób pozbawienie jej oparcia z obydwu stron, co niechybnie doprowadzi do jej trwałego uszkodzenia i zawalenia, ponieważ wykopy są planowane poniżej fundamentów, a ściany nie są oddylatowane, co skutkuje zagrożeniem zdrowia i życia ludzi pracujących w budynku; – zezwolenie Inwestorowi na wykonanie głębokich wykopów na garaż podziemny na styku z fundamentami i znacznie poniżej fundamentów budynku przy ul. "D3"; – zezwolenie na usytuowanie wjazdu do podziemnego garażu w budynku na ul. "C" w bezpośrednim sąsiedztwie kamienicy przy ul. "D3" bez uwzględnienia, że: 1) będzie to miało negatywny wpływ na ścianę graniczną z powodu przenoszenia drgań wywołanych przez wjeżdżające i wyjeżdżające pojazdy oraz spowoduje dużą emisję spalin, 2) uniemożliwi to normalne funkcjonowanie pizzerii działającej od wielu lat w nieruchomości przy ul. "D3", a usytuowanej od strony ul. "C" przy dawnym budynku [...] (odkupionym ostatnio przez Spółkę), która prowadzi na zewnątrz ogródek przez wiele miesięcy w roku, a takie usytuowanie wjazdu do garażu narazi klientów na wdychanie spalin i przekreśla sens prowadzenia takiej działalności; – zaniechanie zbadania poziomu i przebiegu wód gruntowych na działce od strony ul. "C", a w szczególności niedopuszczenie ekspertyzy wodno- geologicznej, która jest niezbędna w tym przypadku z uwagi na istniejącą kumulację wody gruntowej w piwnicy nieruchomości przy ul. "D3", mimo sygnalizowania tego problemu w kilku pismach i udokumentowania go zdjęciami rząpi; – naruszenie przepisów ustawy o ochronie zabytków poprzez niezapewnienie ochrony zabytku zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Nie przychylając się do argumentacji odwołania, Kolegium decyzją z dnia 6 czerwca 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności podniesiono, że stosownie do art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. poz. 1986) zmiany w u.p.z.p. jakie weszły w życie z dniem 3 stycznia 2022 r. nie znajdują zastosowania w rozpatrywanej sprawie. W dalszej kolejności przedstawiono uregulowania stanowiące podstawę prawną wydanej decyzji. Organ odwoławczy przeprowadził następnie rozważania odnośnie parametrów i wskaźników określanych w decyzji o ustaleniu warunków i zabudowy przy uwzględnieniu wyników analizy urbanistycznej (sporządzonej na potrzeby niniejszej inwestycji) i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm. – dalej r.u.w.z.). W pierwszej kolejności wyraził pogląd, że obszar analizowany został prawidłowo wyznaczony jako trzykrotność frontu działki, którym jest szerokość działki położonej przy ul. "C", gdyż od tej strony odbywać się będzie wjazd na teren inwestycyjny (3 x 68 m = 204 m). W kwestii linii zabudowy zwrócono uwagę, że inwestycja poprzedzona będzie wyburzeniem istniejących obiektów, z zachowaniem elewacji frontowych i części wnętrz. Z tego też względu nowe budynki docelowo zachowają istniejące linie zabudowy. Wyjątek stanowi odtworzenie historycznych, narożnych balkonów na kondygnacji + 2 i +3 u zbiegu ul. "A" i "B" oraz planowane zadaszenia nad wejściami. Ponieważ znajdują się one w otoczeniu dróg publicznych uzyskano od Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów (pismo z dnia 21 października 2022 r.) zgodę na odstępstwa od wymaganych odległości od krawędzi jezdni, tj. na lokalizację balkonów i zadaszeń nad wejściami o unikatowym historycznym charakterze w odległości 1,5 m od lica elewacji oraz na lokalizację schodów zewnętrznych nie dalej niż 0,6 m od lica ściany budynku przy ul. "D". Odnośnie natomiast wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyjaśniono, że będzie on wyższy od tego występującego na terenie inwestycyjnym, a także będzie wyższy niż w obszarze analizowanym. Jednak, jak zauważyło Kolegium, mieści się on w przedziale dla tego parametru. Co do szerokości elewacji frontowej to wskazano, że nie ulegnie ona zmanienie w stosunku do istniejącej. Następnie zasygnalizowano, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w sąsiedztwie jest bardzo zróżnicowana. Jak zaznaczono, organ I instancji ustalił parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie tzw. dopuszczenia, o którym mowa w § 3 ust. 4 r.u.w.z. w następujący sposób: 23-25 m dla nowej zabudowy ułożonej uskokowo od strony ul. "A", ul. "B"; 19-21,5 m i 23-25 m - dla nowej zabudowy ułożonej uskokowo od strony ul. "C", 16-18 m dla nowej zabudowy od ul. "C" na styku z kamienicą przy ul. "D3". Zdaniem Kolegium, nie zakłóci to ładu przestrzennego okolicy. Z kolei wysokości elewacji frontowych pozostałych budynków (przy ul. "D1" i "D2"), gzymsy od ul. "A" / "B" oraz ul. "C", istniejący gzyms i okap dachu przy ul. "B" / "C", gzyms w odtworzonej ścianie frontowej od ul. "C", okap dachu i ściana szczytowa ryzalitu przy ul. "C" nie ulegną zmianie w stosunku do obecnie występującego parametru. Według organu odwoławczego, wnioskowana geometria dachów nawiązuje do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Również planowane wysokości posadowienia dachów mieszczą się w przedziale wartości tego parametru występującego w obszarze analizowanym oraz nawiązują do zabudowy sąsiedniej. Kolegium uznało ponadto, że w przedmiotowej sprawie ma miejsce kontynuacja funkcji zabudowy. Otóż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z różnorodną funkcją biurowo-handlowo-usługową, hotele, obiekty biurowe, obiekty handlowo-usługowo-biurowe oraz budynki gospodarcze i garaże. Ponadto wskazało, że inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej. Spełniona została również przesłanka istniejącego i projektowanego uzbrojenia terenu, które jest wystarczające dla projektowanego przedsięwzięcia. Podniesiono również, że przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a także, że decyzja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. Konkludując Kolegium uznało, że spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśniono, że decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter decyzji związanej. Jeżeli więc spełnione zostaną wszystkie warunki ze wspomnianego art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to organ zobligowany jest wydać decyzję pozytywną dla wnioskodawcy. Jednocześnie stwierdził, że okoliczności podnoszone przez Skarżącą dotyczą kwestii technicznych związanych z projektowaniem i budową, co jest przedmiotem rozważań na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ramach niniejszej sprawy bada się natomiast jedynie zgodność planowanego przedsięwzięcia z zastanym na danym terenie ładem przestrzennym. Z tego względu nie zostały one uznane za zasadne. W skardze z dnia 15 lipca 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Strona zarzuciła decyzji Kolegium: 1) naruszenie art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie zaniżonego maksymalnego wskaźnika zabudowy określonego w załączniku nr 2 do decyzji organu I instancji, tj. o wartości 0,81 ÷ 1,0 zamiast prawidłowo wyliczonego w oparciu o wniosek Inwestora, który wynosi 5,35 ÷ 6,07; 2) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji przez nową zabudowę; 3) naruszenie § 7 i § 8 r.u.w.z. przez przyjęcie, że na budynku przy ul. "C" można wykonać dach uskokowo o wysokościach sięgających 18 m, 21,5 m i 25 m, a także naruszenie art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p w zakresie kontynuacji gabarytów i formy architektonicznej przez nową zabudowę; 4) pominięcie faktu, że w ul. "C" zabudowany jest gazociąg o DN 200 i wynikających z tego ograniczeń - naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.); 5) niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, tj. ustawą o ochronie zabytków i prawem budowlanym. Wobec tych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ja poprzedzającej, a także o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca uzasadniła odrębnie każdy z zarzutów. W kwestii pierwszego z nich wyraziła stanowisko, że wskaźnik intensywności zabudowy wyznaczany jest stosunkiem powierzchni wszystkich kondygnacji budynków zaprojektowanych na działce (w tym kondygnacji podziemnych) do powierzchni działki. Uwzględniając dane przytoczone przez Inwestora we wniosku (zarówno maksymalne i minimalne), Strona wyliczyła, że współczynnik ten maksymalnie wynosi 6,07, minimalnie 5,35, a dokładnie jest to wartość 5,65. Przyjęcie współczynnika przez organ na poziomie 0,81 ÷ 1,0 wskazuje, że jest on zaniżony, a tym samym jako odbiegający od rzeczywistości zakłóci ład przestrzenny. W zakresie zarzutu z pkt 2 Skarżąca podniosła, że nie została spełniona przesłanka kontynuacji funkcji, gdyż przy ul. "C" znajdują się wyłącznie budynki mieszkalno-usługowe, brak jest natomiast funkcji hotelowej. Natomiast odnośnie zarzutu z pkt 3 skargi wskazała, że budynek przy ul. "C" będzie wyższy od kamienicy przy ul. "D" o 3 kondygnacje, a także będzie miał formę nowoczesnego biurowca, która w żaden sposób nie nawiązuje do sąsiedniej zabytkowej kamienicy. To – zdaniem Skarżącej – świadczy, że nowa zabudowa nie stanowi kontynuacji gabarytów budynków już istniejących. Strona w pkt 4 skargi zwróciła również uwagę, że w ul. "C" przebiega gazociąg, której to okoliczności nie uwzględniono przy wydawaniu decyzji. Argumentując zarzut z pkt 5 skargi Strona przywołała przypadki prac rozbiórkowych ścian graniczących w pierzei zabudowy, które skutkowały poważnymi uszkodzeniami budynków do nich przylegających. Dlatego żąda, aby zakazano rozbiórki ścian przylegających do kamienicy przy ul. "E" (pomiędzy ścianami nie ma dylatacji), a także aby nakazano odsunięcie realizacji wykopów pod garaż podziemny na odległość co najmniej 3 m. Zasygnalizowała przy tym, że glazura na ścianie frontowej kamienicy ma charakter unikalny i nie ma możliwości jej odtworzenia w przypadku jej uszkodzenia. Brak właściwego zabezpieczenia tego zabytku – w ocenie Skarżącej – świadczy o naruszeniu ustawy o ochronie zabytków oraz prawa budowlanego. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 17 listopada 2023 r. pełnomocnik Inwestora odniósł się do zarzutów skargi. W jego ocenie, stanowisko Strony nie zasługuje na uwzględnienie, co umotywował w uzasadnieniu pisma procesowego. Pismem z dnia 12 grudnia 2023 r. Skarżąca ustosunkował się do stanowiska pełnomocnika Inwestora wyrażonego w piśmie z dnia 17 listopada 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Kolegium, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku o funkcji hotelowej, usługowo-biurowej, opcjonalnie mieszkaniowej, z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną i drogową. Jak wskazały organy obu instancji, analiza urbanistyczna prowadzi do stwierdzenia, że planowane przedsięwzięcie wpisuje się istniejący w tym obszarze ład przestrzenny. Natomiast zagadnienia podnoszone przez Skarżącą, jak zagrożenie dla stabilności budynku przy ul. "E", pozostają poza zakresem niniejszego postępowania i są rozstrzygane na dalszych etapach procesu inwestycyjnego. Odmiennego zdania jest natomiast Strona, która stoi na stanowisku, że rolą organów administracji jest odpowiednie zabezpieczenie zabytkowej kamienicy przy ul. "E". Ponadto sygnalizuje ona nieprawidłowości w wyznaczeniu wskaźnika intensywności zabudowy, a także wysokości projektowanej zabudowy przy ul. "C", która nie nawiązuje nie tylko do gabarytów, ale i formy historycznej sąsiedniej zabudowy. Trafnie zauważył organ odwoławczy, że z dniem 3 stycznia 2022 r. zmieniono u.p.z.p. Zgodnie jednak z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. poz. 1986), do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Tym samym w sprawie znajduje zastosowanie u.p.z.p. w brzemieniu sprzed wspomnianej nowelizacji. Przystępując do rozważań wskazać przyjdzie, że rozstrzygnięcie pozytywne dla wnioskodawcy może zapaść jedynie przy łącznym spełnieniu wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Oznacza to, że: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ponadto z dniem 27 maja 2021 r. na podstawie art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz.U. poz. 922) do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dodano pkt 6 o treści: zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 428 z późn. zm.), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy; b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu; c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wywołuje skutek w postaci obowiązku pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora. A contrario, brak którejkolwiek z przesłanek stanowi podstawę dla wydania odmowy ustalania warunków zabudowy. W celu dokonania tych ustaleń, zgodnie z § 3 ust. 1 r.u.w.z. przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Wspomnianą analizą obejmuje się obszar, którego granice, w myśl § 3 ust. 2 r.u.w.z., nie mogą być mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, i nie mniejsze niż 50 metrów. Przyjąć należy, że w niniejszej sprawie obszar ten został wyznaczony prawidłowo. Mianowicie jego granice przebiegają od nieruchomości wskazanej przez Spółkę w odległości stanowiącej trzykrotność frontu działek, na których projektowane jest przedsięwzięcie. Przy czym – stosownie do § 2 pkt 5 r.u.w.z. - zasadnie jako wyznacznik dla ustalenia obszaru analizowanego uznano szerokość frontu działki od ul. "C", gdyż od tej ulicy Spółka przewiduje wjazd na teren nieruchomości. Ustalenia analizy urbanistycznej kwestionowane są w zakresie braku kontynuacji funkcji przez nową zabudowę, a także w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku przy ul. "C" w stosunku do kamienicy przy ul. "D3". Skarżąca neguje prawidłowość ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy. Podnosi również, że organy nie uwzględniły przy wydawaniu decyzji faktu istnienia gazociągu w ul. "C". W pierwszej kolejności należy zbadać, czy istnieje kontynuacja funkcji dla planowanego przedsięwzięcia. Zajmując się tym zagadnieniem stwierdzić należy, że warunek kontynuacji funkcji uznaje się za spełniony zarówno w przypadku, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i wówczas gdy stanowi uzupełnienie istniejącej funkcji, dające się pogodzić i nie kolidujące z nią (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 825/14, Lex nr 1648064; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 249/14, Lex nr 1490551). Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że – jak wynika z analizy urbanistycznej - w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z funkcją biurowo-handlowo-usługową, obiekty biurowe, obiekty biurowo-handlowo-usługowe. Natomiast, według Skarżącej, skoro przy ul. "C" nie występują hotele, to brak jest podstaw do realizacji planowanej inwestycji w tej lokalizacji. Wyjaśnić w tym aspekcie należy, że hotel jest formą usługi (zob. wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt II OSK 3537/19, Lex nr 3556767). Co więcej wpisuje się ona w zabudowę wielkomiejską. Niezależnie od tego wskazać przyjdzie, że w obszarze analizowanym i to w niedalekiej odległości od planowanej inwestycji, tj. przy ul. "B" znajduje się hotel. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że pojęcie "sąsiedztwa", którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko i dlatego "działka sąsiednia" to również nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, ujętą w obszarze analizowanym. Zatem działka sąsiednia to nieruchomość znajdująca się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość, za oczywiste należy więc uznać, że dostępność z tej samej drogi nie oznacza, że działka sąsiednia musi być bezpośrednio położona przy tej samej drodze publicznej, co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja, wystarczy, że jest z nią skomunikowana (zob. wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 3145/17, Lex nr 2524306; z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3393/18, Lex nr 2799523). Oznacza to, że ustalenia poczynione w toku postępowania, na które powyżej zwrócono uwagę, pozwalają na stwierdzenie, że projektowana inwestycja w obu wariantach wpisuje się w funkcję zabudowy występującą w sąsiedztwie. Zajmując się prawidłowością określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wskazać przyjdzie, że stosownie do § 5 ust. 1 r.u.w.z. wyznacza się go na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Natomiast § 5 ust. 2 r.u.w.z. dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W tym kontekście zauważyć należy, że Skarżąca błędnie zrozumiała treść przytoczonego przepisu. Mianowicie uznała, że wskaźnik intensywności zabudowy to stosunek powierzchni budynku (wszystkich jego kondygnacji) do powierzchni działki/terenu. Tymczasem jest to stosunek powierzchni rzutu poziomego budynku do powierzchni działki/terenu przewidzianego pod inwestycję. Wyjaśnić przy tym należy, że wskaźnik o wartości 1,0 oznacza, że działka w 100% jest zabudowana. Zatem jest to maksymalna wartość tego rodzaju wskaźnika. Wyniki wyliczeń Skarżącej natomiast kilkukrotnie przekraczają tą wartość. Zatem nie jest możliwe, aby nieruchomość była zabudowana w stopniu przekraczającym 100%. Niezależnie od tego dokonując weryfikacji prawidłowości określenia tego wskaźnika w decyzji organu I instancji przypomnieć należy, że został on wyznaczony na poziomie: 0,75 ÷ 0,92 – dla całego terenu objętego wnioskiem i 0,81 ÷ 1,0 – dla działek budowlanych terenu objętego wnioskiem (bez dróg). Jak wynika z analizy urbanistycznej, w obszarze badanym wskaźnik ten dla działek jest bardzo różnorodny, gdyż waha się od 0,10 do 1.0. Natomiast jego wartość średnia to 0,73. Kierując się zasadą wyrażoną w § 5 ust. 1 r.u.w.z. to wskaźnik 0,73 winien być tym obowiązującym dla planowanego przedsięwzięcia. Jednak należy zgodzić się z organami, że wspomniana różnorodność i rozpiętość pomiędzy wartością minimalną a maksymalną występującą w obszarze analizowanym uzasadnia odstępstwo od reguły z § 5 ust. 1 r.u.w.z. Tak określony wskaźnik pozostaje spójny z tym wnioskowanym przez Inwestora, który dla działek budowalnych wynosił (w zależności od wariantu) 0,81 ÷ 1,0. Konkludując stwierdzić należy, że wskaźnik intensywności zabudowy został wyznaczony prawidłowo. Skarżąca podnosi również brak właściwego oznaczenia wysokości planowanego budynku przy ul. "C", przylegającego do kamienicy przy ul. "D3". Jego określenie, jak twierdzi Strona, nie uwzględnia sąsiedztwa zabytkowego obiektu. Zajmując się tym zagadnieniem wskazać przyjdzie, że wysokość elewacji frontowej kamienicy należącej do Strony wynosi 13,72 m. Natomiast decyzja organu I instancji wyznacza ten parametr dla budynku przy ul. "C" na 16 ÷ 18 m. Jednocześnie w rozstrzygnięciu tym zastrzega się, że gzyms tego budynku pozostaje na dotychczasowej wysokości. Zwrócić także należy uwagę, że do kwestii tej odnosi się Śląski Wojewódzki Konserwator Zabytków w postanowieniu z dnia 12 grudnia 2022 r., którego zastrzeżenia w całości zostały przeniesione do decyzji ustalającej warunki zabudowy. W pkt 3 tego postanowienia (w pkt IV ppkt 3 decyzji organu I instancji) nakazuje się, aby nadbudowa budynku przy ul. "C" była kształtowana w kontekście bryły dachu zabytkowej kamienicy, co wymaga wycofania i odsunięcia planowanej kubatury. Pozwala to na stwierdzenie, że parametr ten nie może wpłynąć na walory zabytkowej kamienicy przy ul. "D3". Dodatkowo należy zasygnalizować, że wysokość elewacji frontowych nie zawsze jest jednolita, tj. występują uskoki pomiędzy poszczególnymi budynkami do siebie przylegającymi (np. przy ul. "D"). Ponadto wysokość elewacji w obszarze analizowanym, jak również w bezpośrednim sąsiedztwie, jest bardzo zróżnicowana, gdyż sięga 26,5 m (ul. "C1"), a nawet 30 m (ul. "B2"). Z drugiej strony znajdziemy wartości rzędu 5 ÷ 11,5 m (ul. "B3"). Również przy samej ul. "C" owa wysokość nie jest jednolita i kształtowana jest uskokami W takim przypadku, gdy uzasadniają to wyniki analizy, prawodawca dopuszcza odstępstwo od ogólnych zasad wyznaczania wysokości elewacji frontowej (§ 7 ust. 4 r.u.w.z.). Dlatego też przyjęcie takiego parametru nie narusza ładu przestrzennego. Lokalizacja gazociągu w ciągu ul. "C" nie stanowi przeszkody dla realizacji inwestycji. Otóż nie będzie ona znajdowała się w obszarze strefy kontrolowanej oraz strefie bezpieczeństwa gazociągu. Podkreślić bowiem należy, że inwestycja będzie realizowana co do zasady w niezmienionej linii zabudowy. Przedwczesny jest natomiast zarzut związany z potencjalnym zagrożeniem naruszenia stabilności kamienicy przy ul. "D3" wskutek prac rozbiórkowych ścian w pierzei nieruchomości, które przylegają do zabytkowego budynku oraz wskutek wykopu pod garaż podziemny. Otóż decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszą decyzją wydawaną w procesie inwestycyjnym i ma ona charakter wstępny. Decyzja ta w sposób ogólny ustala warunki inwestowania i nie przesądza o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji, a jedynie określa, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna do realizacji w danym miejscu z punktu widzenia wymogów zagospodarowania przestrzennego. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, a ich konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2246/15, Lex nr 2356426). Oznacza to, że sposób budowy, czy też rozbiórki obiektów budowalnych jest określanych poza postępowaniem w sprawie warunków zabudowy. Konkludując zarzuty Skarżącej nie zasługują na uwzględnienie. W tym miejscu należy zasygnalizować, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową co oznacza, że organ właściwy do jej pojęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2621/15, Lex nr 2341110). Zatem spełnienie przez Spółkę wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. obligowało organ do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Sąd dostrzegł uchybienie § 9 ust. 3 i 4 r.u.w.z. Otóż o ile załącznik graficzny do analiza urbanistycznej został sporządzony na mapie w skali zgodnej z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (tj. 1:1000), to już załącznik ten do decyzji organu I instancji nie spełnia tego wymogu, gdyż wykonany został w skali 1:2000. Nadmienić należy, że taka skala przewidziana jest wyłącznie dla inwestycji liniowych. Ponadto wyniki analizy są swego rodzaju streszczeniem pełnego tekstu tego dokumentu, który zalega w aktach administracyjnych. O ile jednak narusza to wspomniane wyżej uregulowania, to jednak nie jest to na tyle istotne naruszenie, które uzasadniałoby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z obrotu prawnego. Otóż załącznik graficzny do analizy, jak i sama analiza urbanistyczna załączona do decyzji, zawiera informacje, które pozwoliły Stronie na uzyskanie wiedzy co do tego, z jakich przyczyn ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).