III SA/Gd 962/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 7 sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia 10 czerwca 2020 r. nr [...]. |Sygn. akt III SA/Gd 962/20 | | | |Uzasadnienie | |Decyzją z dnia 7 sierpnia 2020 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.| |– Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako | |"k.p.a.") oraz art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze | |zm.) Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w z dnia 10 czerwca 2020 r. nr [...] w | |przedmiocie odmowy wypłaty A. M. wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. | |W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskiem z dnia 20 maja 2020 r. zwrócił się o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za | |niewykorzystany urlop w odpowiedniej części. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 115 a ustawy o | |Policji w obecnie obowiązującym brzmieniu. Zdaniem organu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K | |7/15), zgodnie z którym art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień | |niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2| |w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP ma charakter konstytutywny i utrata mocy obowiązującej przedmiotowego przepisu | |nie mogła nastąpić przed wejściem wyroku w życie. | |Komendant Wojewódzki Policji wskazał, że na skutek wydania powyższego wyroku w systemie prawnym powstała luka, która wobec obowiązku | |działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi | |zwolnionemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. W ocenie organu| |przedmiotowe rozstrzygnięcie nie uniemożliwia ponownego zwrócenia się o wypłatę ekwiwalentu po wejściu w życie stosownych regulacji. | | | |W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. M. wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucił| |naruszenie art. 66 ust. 2 Konstytucji RP , art. 190 ust.4 Konstytucji RP w zw. z art. 115 a ustawy o Policji, wskazując na wyrok | |Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Stwierdził, że stanowisko organów | |o niemożliwości wyrównania ekwiwalentu jest niezasadne, bowiem nie jest do tego potrzebna zmiana przepisów, bowiem świadczeniem | |ekwiwalentnym za jeden dzień niewykorzystanego urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. | |Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w świetle opublikowanej ustawy z dnia 14 | |sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra | |właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, która wejdzie w życie | |z dniem 1 października 2020 r. , a która wprowadza przeliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wg wskaźnika 1/21, zaskarżona | |decyzja odpowiada prawu. | |Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: | |W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., | |poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem | |zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. | |Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U.| |z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i | |wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. | |Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych | |rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi | |sytuacji kryzysowych (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), zgodnie z którym: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie | |posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać| |nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim | |przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". Uznać | |należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID-19 i ograniczone możliwości techniczne | |Sądu uzasadniają stwierdzenie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących| |i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. | |Skarga zasługiwała na uwzględnienie. | |Skarżący, który zakończył służbę w Policji w dniu 31 lipca 2016 r. , opierał swe żądanie wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany | |urlop w uzupełniającej wysokości na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. , sygn. akt K 7/15; ogłoszonym w | |dniu 6 listopada 2018 r. w Dz. U. z 2018 r. pod poz. 2102. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie,| |w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 | |części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. | |Przepis art. 115a ustawy o Policji, będący przedmiotem powyższego wyroku stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego| |urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie | |art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego | |na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. | |Przepis ten wprowadzony został w życie ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności | |ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące | |administrację publiczną (Dz. U. z 2001 r., Nr 100, poz. 1084) i obowiązywał od dnia 19 października 2001 r. | |Skutkiem wyroku Trybunału była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a | |ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia | |wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został zatem wyeliminowany z systemu prawnego w całości. | |Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) wskazał, że "ekwiwalent pieniężny | |przyznawany jest w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby, zaś celem tej regulacji, w kwestionowanym zakresie, jest | |zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie | |konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów". | |Trybunał Konstytucyjnej wskazał dalej, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" | |wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w | |naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa | |wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz | |nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze (...). Świadczeniem | |ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest z kolei wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego | |dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść | |art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. | |Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. | |Zdaniem Trybunału przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że | |wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do | |naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym to przepisem pracownik ma| |prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, zaś maksymalne normy czasu pracy określa ustawa. | |Należy wskazać, że skutki orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego regulują następujące przepisy Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. | |(Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.): | |Art. 190. | |1. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. | |2. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach wymienionych w art.188 podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu w organie urzędowym, w | |którym akt normatywny był ogłoszony. Jeżeli akt nie był ogłoszony, orzeczenie ogłasza się w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej | |Polskiej "Monitor Polski". | |3. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin | |utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o | |inny akt normatywny - dwunastu miesięcy. W przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie | |budżetowej, Trybunał Konstytucyjny określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady | |Ministrów. | |4. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie| |którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi | |podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w | |przepisach właściwych dla danego postępowania. | |Należy w tym miejscu przywołać uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2010r. | |(sygn. akt II GPS 1/10; publ. ONSAiWSA 2010/5/81) trafnie wyjaśniającej znaczenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w świetle | |regulacji zawartych w art. 190 ust. 1 - 4 Konstytucji RP. NSA wskazał, że art. 190 ust. 4 Konstytucji stanowi o prawie jednostki do | |przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia. | |W uzasadnieniu uchwały wskazano, że "celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji, musi być więc realne | |zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym | |orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego (...). Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, | |wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Dlatego też jakiekolwiek ograniczenia art.190 ust. 4 | |Konstytucji są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłączałby wznawianie | |postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej (...). Niedopuszczalne jest ograniczanie zasady | |"wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy| |to wprost, czy też na skutek ich wykładni". | |Poglądy powyższe znalazły kontynuację i potwierdzenie w licznych wyrokach sądów administracyjnych, dotyczących czynności zwrotu opłaty | |za wydanie karty pojazdu pobranej na podstawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu | |Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011r. wydany w sprawie o sygnaturze I OSK 1958/10; Centralna Baza Orzeczeń Sądów | |Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). | |Skoro zatem czynność przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop kończyła sprawę administracyjną w oparciu o przepis art. 115 a | |ustawy o Policji, który został uznany za niekonstytucyjny w zakresie dotyczącym wysokości tego świadczenia, to należy stwierdzić, że | |czynność ta stanowi "inne rozstrzygnięcie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. | |Art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi konstytucyjną gwarancję uprawnienia funkcjonariusza Policji do uzyskania ponownego | |rozstrzygnięcia jego sprawy dotyczącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w nowym, ukształtowanym orzeczeniem Trybunału | |Konstytucyjnego stanie prawnym. Nie może unicestwić tej gwarancji brak szczególnej regulacji trybu postępowania w odniesieniu do spraw,| |których "rozstrzygnięcie" przybiera formę czynności materialno – technicznej. | |Rozważając stanowisko organów policyjnych, które wskazywały na brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy w zgodzie z wyrokiem Trybunału | |Konstytucyjnego z uwagi na brak regulacji ustawowej należy podkreślić, że Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu | |art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Zatem pozostała w systemie prawnym | |obowiązująca regulacja ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze | |służby. | |Rozważenia wymagało zatem, czy możliwe było (w dacie orzekania przez organy) zadośćuczynienie uprawnieniu policjanta do uzyskania | |ekwiwalentu w wysokości odpowiadającej regulacjom konstytucyjnym. | |Na tak postawione pytanie należy udzielić w ocenie Sądu orzekającego odpowiedzi twierdzącej. | |W tym miejscu należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu analizowanego wyroku wyinterpretował trafnie z przepisów art. 66| |ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień | |urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela powyższą wykładnię| |konstytucyjnego prawa do urlopu w zakresie, w jakim obejmuje ono także prawo do ekwiwalentu pieniężnego. Nie jest zaś należytą | |realizacją tego prawa dokonanie w przeszłości wypłaty ekwiwalentu w wysokości ustalonej w oparciu o przepis uznany przez Trybunał za | |niekonstytucyjny. Przyjąć zatem należy, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie | |za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu | |o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz.| |90). Z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ | |policyjny. | |W okolicznościach niniejszej sprawy nie może być także mowy o przedawnieniu prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, bowiem | |dopiero wejście w życie przedmiotowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego zrodziło po stronie skarżącego uprawnienie, by domagać się | |uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Nie może przedawnić się | |roszczenie, które dotychczas nie istniało. | |Dla oceny prawidłowości decyzji wydanych w sprawie (z dnia 10 czerwca 2020 r. i z dnia 7 sierpnia 2020 r.) nie miały| |znaczenia regulacje zawarte w obowiązującej od dnia 1 października 2020 r. ustawie z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych | |rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o | |Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610), w tym art. 9 ust. 1 zdanie drugie tej ustawy, zgodnie z którym | |ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na | |zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 (czyli ustawy o Policji) w brzmieniu obowiązującym| |przed dniem 6 listopada 2018 r. | |Wskazać należy, że ustawodawca w art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących| |wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie | |Więziennej oraz niektórych innych ustaw odnośnie ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy | |za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji opisanego wyżej wyroku Trybunału) nakazał przyjąć zasady wynikające z | |przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a tym samym te, które zostały zakwestionowane | |wprost w wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r. jako niezgodne z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie | |Konstytucji RP. | |Podkreślić w tym miejscu trzeba, że rozstrzygnięcie zapadłe w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który formalnie dotyczył poprzednio | |obowiązującego stanu prawnego winno być postrzegane - w sytuacji identyczności nowej regulacji (normy prawnej) - za aktualne i wiążące.| |W przypadku przyjęcia w regulacjach ustawowych unormowania odpowiadającego temu, które zostało uznane przez Trybunał Konstytucyjny za | |niekonstytucyjne istota problemu, który Trybunał rozstrzygał, również pozostaje aktualna, mimo przyjęcia przez ustawodawcę nowych | |regulacji ustawowych. Faktycznie więc do nowego unormowania winny mieć odpowiednie zastosowanie te same zastrzeżenia konstytucyjne, | |które zostały podniesione w poprzednim wyroku (zob. w tej materii: P. Sadowski, Niekonstytucyjność wtórna | |przepisów ustawowych – zagadnienia wybrane. Przegląd Prawa Konstytucyjnego, nr 3/2015, s. 61; zob. nadto: wyrok Naczelnego Sądu | |Administracyjnego z dnia 21 maja 2020r.; sygn. akt I OSK 2466/19; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; | |orzeczenia.nsa.gov.pl). | W konsekwencji Sąd uznając, że w sprawie doszło do naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rzeczą organu w dalszym toku postępowania będzie dokonanie wyliczenia i wypłaty części należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w świetle obowiązujących regulacji prawnych interpretowanych w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i przy założeniu, że w zakresie stosowania prawa wyrok Trybunału odnosi także skutek retroaktywny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału.