V SA/Wa 702/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 lipca 2020 r. sprawy ze skargi K. Spółdzielni Producentów (...) w likwidacji z siedzibą w G. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) stycznia 2020 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz K. Spółdzielni Producentów (...) w likwidacji z siedzibą w G. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi K. Spółdzielni Producentów Owoców i Warzyw w likwidacji z siedzibą w G. (dalej: "Spółdzielnia", "Skarżąca" lub "Strona") jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia (...)stycznia 2020 r. znak: (...), stwierdzające niedopuszczalność odwołania K. Spółdzielni Producentów Owoców i Warzyw w likwidacji od decyzji Marszałka Województwa (...)z dnia (...)czerwca 2013 r. znak: (...), w sprawie odmowy wycofania jej planu dochodzenia do uznania. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 20 czerwca 2012 r. Spółdzielnia wystąpiła do Marszałka Województwa (...) (dalej: "Marszałek"), o wycofanie jej planu dochodzenia do uznania za organizację producentów owoców i warzyw (dalej: "PDU") na podstawie art. 2 ust. 3 lit. d rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 302/2012 z dnia 4 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 543/2011 ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetwarzanych owoców i warzyw (Dz. U. UE nr L 99 z dnia 5.04.2012, str. 21), dalej: "rozporządzenie nr 302/2012". Powodem były trudności z pozyskaniem środków finansowych na wykonanie inwestycji zapisanych w PDU. W dniu 3 września 2012 r., w odpowiedzi na ww. wniosek, organ poinformował o braku podstaw do wycofania PDU z uwagi na fakt, że przepis art. 2 ust. 3 lit. d rozporządzenia nr 302/2012 odnosi się do sytuacji po ustaleniu współczynników przydziału. Współczynniki te zostały określone dopiero w dniu 28 sierpnia 2012 r., a więc dwa miesiące po złożeniu przedmiotowego wniosku. Pismem z dnia 17 września 2012 r. Spółdzielnia podtrzymała zawarte we wniosku z dnia 20 czerwca 2012 r. żądanie z dotyczące wycofania PDU. Pismem z dnia (...)czerwca 2013 r., znak: (...), organ poinformował Spółdzielnię, że nadal nie znajduje podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku dotyczącego wycofania PDU. Organ stwierdził, że Spółdzielnia nie spełnia przesłanek umożliwiających objęcie jej zakresem stosowania art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 302/2012, ponieważ wniosek z dnia 20 czerwca 2012 r. nie był wnioskiem składanym po ustaleniu współczynników przydziału. Ponadto odkreślił, że art. 2 ust. 3 lit. d rozporządzenia nr 302/2012 miał zastosowanie do podmiotów, które rozpoczęły realizację PDU w krótkim okresie przed wejściem w życie ww. rozporządzenia. Przepis ten nie ma zastosowania do grup, których PDU zostały zaakceptowane przed datą wejścia w życie rozporządzenia nr 302/2012 oraz, które podjęły zobowiązania finansowe przed datą wejścia w życie ww. nowelizacji. W ocenie organu z uwagi na fakt, że Spółdzielnia nie rozpoczęła realizacji PDU (co potwierdziła przeprowadzona kontrola) oraz wystąpiła o wycofanie PDU przed ustaleniem współczynników przydziału, to art. 2 ust. 3 lit. d rozporządzenia nr 302/2012 nie powinien mieć zastosowania w jej przypadku. W dniu 9 października 2019 r. do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wpłynęło pismo Strony z dnia 22 lipca 2019 r. oznaczone jako odwołanie od decyzji Marszałka Województwa (...) z dnia (...)czerwca 2013 r., znak: (...), w sprawie odmowy K. Spółdzielni Producentów Owoców i Warzyw wycofania jej planu dochodzenia do uznania, wraz z szeregiem załączników. Minister po rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia (...)stycznia 2020 r. o numerze wskazanym wyżej, stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu wskazał, że ww. pismo Marszałka z dnia (...) czerwca 2013 r. nie może być uznane za decyzję administracyjną, ponieważ ma charakter wyjaśniająco-informacyjny i nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia. W takim przypadku nie jest przewidziany dwuinstancyjny tryb postępowania, w tym prawo do złożenia odwołania, zachodzi więc niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych. Ustalenie przez organ, że środek zaskarżenia wniesiono od pisma o charakterze informacyjnym nakłada na organ II instancji obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności. Postanowienie zostało doręczone Stronie w dniu 5 lutego 2020 r. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zaskarżył w całości ww. postanowienie Ministra z dnia (...)stycznia 2020 r. zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 3 lit. d rozporządzenia wykonawczego Komisji Unii Europejskiej nr 302/2012 z dnia 4 kwietnia 2012 r. poprzez nienależyte zastosowanie polegające na przyjęciu, iż K. Spółdzielnia Producentów Owoców i Warzyw nie była uprawniona do złożenia wniosku o wyrażenie zgody na wycofanie jej planu dochodzenia do uznania przed ustaleniem nowych współczynników przydziału, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przedmiotowego przepisu oznacza, iż wniosek mógł zostać rozpoznany po ustaleniu współczynników przydziału natomiast nie miał wpływu na skuteczność złożonego wniosku, 2) obrazę przepisu prawa proceduralnego, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 124 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.) oraz art. 134 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności nie zweryfikowaniu wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy Marszałka w przedmiocie wniosku K. Spółdzielni Producentów Owoców i Warzyw w likwidacji o wycofanie planu dochodzenia do uznania, dokonanie nieprawidłowej oceny pisma Marszałka z dnia (...) czerwca 2013 r. poprzez uznanie, iż pismo z dnia (...) czerwca 2013 r. nie zawiera rozstrzygnięcia podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego, w tym analiza pism Marszałka, wniosków dowodowych jak i samej treści pisma z dnia (...) czerwca 2013 r. jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowe pismo winno zostać uznane za decyzję administracyjną. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawach stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie organ stwierdził, że pismo Marszałka Województwa (...) z dnia (...) czerwca 2013 r. znak: (...), od którego Skarżąca wniosła odwołanie, ma wyłącznie charakter wyjaśniający Stronie zagadnienia prawne w związku ze złożonym przez nią wnioskiem, nie rozstrzyga sprawy i nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów art. 104 K.p.a. Wskazując, że odwołanie zostało wniesione od pisma, a nie od decyzji administracyjnej Minister stwierdził niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych w trybie art. 134 K.p.a. Wobec powyższego organ odwoławczy nie przystąpił do merytorycznego rozpoznania złożonego odwołania, nie oceniał czy Strona była uprawniona do wycofania planu dochodzenia do uznania, jak również czy naruszony został przepis art. 2 ust. 3 lit. d rozporządzenia nr 302/2012. Skarżąca twierdzi, że ww. pismo Marszałka z dnia (...) czerwca 2013 r. jest decyzją administracyjną, a Skarżąca była uprawniona do wycofania PDU na mocy art. 1 ust. 3 lit. d rozporządzenia nr 302/2012. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Sąd wskazuje, że wniesienie odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne. Zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2665/17, NSA stwierdził, że jakkolwiek w przepisie art. 134 K.p.a. nie zdefiniowano pojęcia niedopuszczalności odwołania, to w orzecznictwie przyjmuje się, że warunki dopuszczalności odwołania wynikają z przepisów K.p.a. określających przedmiot zaskarżenia, tok postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym oraz przyczyn o charakterze podmiotowym. Przyczyny o charakterze przedmiotowym mają miejsce w przypadku braku przedmiotu zaskarżenia oraz braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy zatem od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. Przeszkody podmiotowe to natomiast sytuacje związane z wniesieniem odwołania przez osobę nie legitymującą się prawem do wniesienia takiego środka w myśl art. 28 K.p.a. Trafnie organ stwierdza, że odwołanie jest środkiem odwoławczym przysługującym od decyzji administracyjnych. Decyzja administracyjna jest aktem kończącym indywidualne postępowanie administracyjne, wydawanym z reguły po przeprowadzeniu sformalizowanego postępowania jurysdykcyjnego o cechach jednostronności, zewnętrzności, indywidualności i konkretności. Jak wynika z art. 104 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 K.p.a.). Art. 107 § 1 K.p.a. precyzyjnie określa jakie elementy zawiera decyzja administracyjna. Jak wynika z akt administracyjnych, wnioskiem z dnia 20 czerwca 2012 r. Spółdzielnia wystąpiła do Marszałka, o wycofanie jej planu dochodzenia do uznania za organizację producentów owoców i warzyw na podstawie art. 2 ust. 3 lit. d rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 302/2012 ze względu na trudności z pozyskaniem środków finansowych na wykonanie inwestycji zapisanych w PDU. Pismem z dnia 17 września 2012 r. Spółdzielnia podtrzymała zawarte we wniosku z dnia 20 czerwca 2012 r. żądanie dotyczące wycofania PDU. Pismem z dnia (...) sierpnia 2012 r. nr (...), Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi poinformował Marszałków, w tym Marszałka Województwa (...), o wysokości współczynników przydziału na lata 2012 – 2017 dla wkładu Unii przeznaczonego na pomoc dla grup producentów w sektorze owoców i warzyw. Jednocześnie, odwołując się do treści rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 302/2012 z dnia 4 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 543/2011 ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetwarzanych owoców i warzyw wskazał, mając na uwadze procedurę wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, na możliwość dokonywania zmian lub wycofania planów zgodnie z art. 1 pkt 3 lit. c akapit drugi ww. rozporządzenia Komisji. Należy również wskazać, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2012 r. o zmianie ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suzu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz.U. poz. 1258), po ustaleniu współczynnika przydziału, o którym mowa w art. 2 ust. 3 lit. b rozporządzenia nr 302/2012, minister właściwy do spraw rynków rolnych przekazuje niezwłocznie Prezesowi Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz marszałkowi województwa właściwemu ze względu na siedzibę grupy producentów owoców i warzyw informację o wysokości tego współczynnika. Po otrzymaniu informacji, o której mowa w ust. 1, marszałek województwa właściwy ze względu na siedzibę grupy producentów owoców i warzyw zawiadamia niezwłocznie grupę producentów owoców i warzyw, o której mowa w art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 302/2012, o wysokości współczynnika przydziału. Przepis art. 3a ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się odpowiednio (art. 5 ust. 2). Grupa producentów owoców i warzyw, w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia, o którym mowa w ust. 2: 1) składa wniosek o wydanie decyzji w sprawie zmiany planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw albo 2) wycofuje zatwierdzony plan (art. 5 ust. 3). W przypadku wycofania zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw, marszałek województwa wydaje decyzję o cofnięciu wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw (art. 5 ust. 4). Jeżeli grupa producentów owoców i warzyw nie dokona w terminie, o którym mowa w ust. 3, żadnej z czynności, o których mowa w ust. 3 pkt 1 albo 2, marszałek województwa wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw (art. 5 ust. 5). Do spraw, o których mowa w ust. 3–5, stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 2 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (art. 5 ust. 6). Uchybienia w zakresie rozpoznania wniosku Skarżącej dodatkowo pogłębia fakt, iż w odpowiedzi na ww. wniosek, organ poinformował o braku podstaw do wycofania PDU z uwagi na fakt, że przepis art. 2 ust. 3 lit. d rozporządzenia nr 302/2012 odnosi się do sytuacji po ustaleniu współczynników przydziału. Współczynniki przydziału zostały określone w dniu 28 sierpnia 2012 r. Jednocześnie wniosek z dnia 20 czerwca 2012 r. został powtórzony przez Skarżącą pismem z dnia 17 września 2012 r. Natomiast, jak wskazano w skardze, do dnia złożenia odwołania organ nie poinformował Skarżącej jakie współczynniki przydziału mają zastosowanie wobec Spółdzielni. Takie działanie organu jest niespójne i niezrozumiałe. Zdaniem Sądu, nie znajduje uzasadnienia stanowisko organu, iż nieistniała podstawa prawna do rozpoznania wniosku Skarżącej i wydania przez Marszałka decyzji administracyjnej. Jak wskazuje organ, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, za minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Rozstrzygnięcie z dnia (...) czerwca 2013 r. zawiera wszystkie te elementy i mimo tego, iż nie zostało sporządzone w wymaganej formie posiada cechy decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu ww. pismo stanowi władczy, jednostronny przejaw woli organu administracji publicznej, rozstrzygający sprawę administracyjną z wniosku Skarżącej, skierowany do oznaczonego indywidualnie adresata. Wobec powyższego rozstrzygnięcie z dnia (...) czerwca 2013 r. znak: (...), rozstrzygało co do istoty sprawę odmowy Skarżącej wycofania jej planu dochodzenia do uznania. Bezsporne w sprawie jest, iż decyzja ta zawiera braki, które w rozpoznawanej sprawie wynikają z nieprawidłowego działania Marszałka Województwa (...). Sąd podkreśla, że organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 K.p.a., podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 K.p.a. oraz do uzasadnienia decyzji. Zgodnie natomiast z treścią art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Takich działań na poziomie organu I instancji w rozpoznawanej sprawie zabrakło, a zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy dodatkowo pozbawił Skarżącą kontroli instancyjnej. Zważywszy na to, że rozstrzygnięcie z dnia (...) czerwca 2013 r. znak: (...), rozstrzygało co do istoty sprawę odmowy Skarżącej wycofania jej planu dochodzenia do uznania, brak było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Rozpoznając sprawę ponownie organ zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną wyrażoną przez Sąd. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy "p.p.s.a.", Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.