II GZ 120/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia J. H. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Go 722/23 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 16 sierpnia 2023 r. nr SKO-5023/156-Kom/23 w przedmiocie skierowania na badania lekarskie postanawia: oddalić zażalenie. I. J. H. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z 16 sierpnia 2023 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty Żarskiego nr [...] z dnia 28 czerwca 2023 r. w przedmiocie skierowania J. H. na badania lekarskie celem ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W skardze skarżący sformułował wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazując, że wykonanie decyzji spowoduje utratę przez skarżącego prawa jazdy, które jest mu niezbędne do dojazdów do pracy. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z 1 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Go 722/23, po rozpoznaniu wniosku skarżącego, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie skierowania na badania lekarskie. Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skierowania na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, nie jest możliwe wnioskowanie o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego. Sąd zwrócił uwagę, że bezpośrednią konsekwencją zaskarżonej decyzji nie jest cofnięcie uprawnień, a jedynie konieczność poddania się badaniu lekarskiemu. Zaskarżona decyzja nie wywołuje ani trudnych do odwrócenia skutków, ani nie powoduje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, bowiem w sposób bezpośredni nie wpływa na uprawnienia do kierowania pojazdami. W konsekwencji braku stwierdzenia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. III. Skarżący wniósł zażalenie na postanowienie Sądu pierwszej instancji, wnosząc o jego zmianę poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zażaleniem zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie norm prawa administracyjnego, w szczególności: a) art. 61 § 3 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu i uznaniu, że wykonanie odpłatnych badań nie wywoła u skarżącego trudnych do odwrócenia skutków, podczas gdy wykonanie rzeczonych badań spowoduje konieczność wydatkowania przez skarżącego znacznych nakładów finansowych, a ponadto w przypadku wykonania badań skarga stanie się de facto bezprzedmiotowa; b) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji wyrażający się w przyjęciu, że wykonanie zaskarżonej decyzji nie spowodowałoby dla skarżącego trudnych do odwrócenia skutków, podczas gdy skarżący po raz kolejny zostałby poddany badaniom opartym na niezasadnych i bezpodstawnych przesłankach, co spowodowałoby dla niego poważne obciążenie psychiczne, nadto zmuszony byłby do ponoszenia kosztów powstałych w związku z badaniami w łącznej wysokości min. 1200 zł. Skarżący w uzasadnieniu przedstawił rozwinął argumenty na poparcie tych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona ani przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe, spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Zauważyć należy, że skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione (B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 206). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, wskazując, że podane przez stronę okoliczności nie mogły zostać uznane za przesłanki wstrzymania wykonania, gdyż sam fakt poddania się badaniu lekarskiemu kierowcy nie rodzi niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, bowiem złożony w sprawie wniosek, a także podniesione w zażaleniu argumenty, nie zawierają takiej argumentacji, która przedstawiałaby możliwość wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. – co należy podkreślić - zawiera zamknięty katalog przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, które muszą zostać we wniosku wskazane i uprawdopodobnione. Decyzja o skorzystaniu z możliwości ubiegania się o udzielenie ochrony tymczasowej należy do strony postępowania, która powinna mieć świadomość, że uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji (por. np. postanowienie NSA z 26 listopada 2007 r., II FZ 338/07). Zastosowanie przez Sąd w niniejszej sprawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wymagałoby wykazania przez skarżącego, że w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji powstaną w stosunku do niego takie skutki, które trzeba rozpatrywać w kategoriach trudnych do odwrócenia bądź znacznej szkody. Oczywiste jest, iż wykonanie zaskarżonej decyzji o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie w celu stwierdzenia braków przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów może wiązać się z dolegliwościami (konieczność osobistego stawiennictwa na badanie, poniesienia opłaty za badanie, zaangażowanie czasowe i koszty dojazdu), jednak skarżący nie wykazał w tej sprawie, że w jego przypadku rodzi to powstanie wobec niego takich skutków, które można byłoby uznać za niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub skutków trudnych do odwrócenia w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Za zastosowaniem w rozpoznawanej sprawie ochrony tymczasowej nie mogą przemawiać podniesione w tej sprawie przez skarżącego okoliczności, bowiem nie jest trudnym do odwrócenia skutkiem istnienie samego ciążącego na stronie obowiązku powinnego zachowania, zgodnego z treścią skarżonej decyzji. To, że skarżący nie zgadza się z jej wydaniem oraz z samą istotą nałożonego na nią obowiązku, nie może być uznane za wykazanie spełnienia przesłanki wystąpienia niebezpieczeństwa trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza ponadto, że orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii możliwości wstrzymania wykonania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami jest jednolite. Uznaje się, że decyzja wydana w tym przedmiocie sama w sobie nie wywołuje ani trudnych do odwrócenia skutków, ani nie powoduje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, ponieważ bezpośrednio nie ma wpływu na uprawnienia do kierowania pojazdami (vide: postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OZ 98/20). Bezpośrednią konsekwencją takiej decyzji nie jest bowiem cofnięcie posiadanych uprawnień, a jedynie konieczność poddania się badaniu lekarskiemu, zaś dopiero z ewentualną, a więc wciąż hipotetyczną, decyzją o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami można wiązać konsekwencje w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody bądź trudnych do odwrócenia skutków w wyniku jej wykonania. Ponadto, jak wyraźnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy nie jest tożsama z decyzją o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, czyli z utratą praw nabytych. Dotkliwość związana z wykonaniem zaskarżonej decyzji, chociaż nie można jej wykluczyć, jest podyktowana celem, jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. W świetle przedstawionych okoliczności, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do uwzględnienia zażalenia. Ustosunkowując się zaś do podnoszonych w zażaleniu argumentów odnoszących się do wadliwości wydania skarżonej decyzji stwierdzić należy, że na obecnym etapie postępowania sąd rozstrzyga tylko zagadnienie incydentalne, nie wypowiadając się w zakresie głównej sprawy merytorycznej, w przedmiocie której prowadzone jest postępowanie sądowoadministracyjne. Nie jest zatem możliwe – przy rozpoznawaniu kwestii wpadkowej, jaką jest wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, przesądzenie, czy decyzja została wydana zasadnie, a zatem nie podlegają ocenie okoliczności odnoszące się do meritum. Zagadnienie to będzie podlegało ocenie na etapie rozpoznania sprawy głównej co do istoty, a więc kiedy sąd administracyjny będzie badał zgodność z prawem wydanej decyzji. Przekonania skarżącego o wadliwości wydanej decyzji nie stanowią przesłanek podlegających ocenie w ramach rozpoznania wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej i pozostają bez wpływu na obecnym etapie postępowania. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.