III SA/Kr 1352/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 lutego 2024 r. sprawy ze skargi I. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 czerwca 2023 r. znak SKO.ŚR/4111/396/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 27 czerwca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 22 lutego 2023 r. odmawiającej przyznania I. D. (dalej: "skarżąca") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką S. D. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej: "u.ś.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a."). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 17 maja 2022 r. skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Z treści wniosku wynika, że matka skarżącej jest wdową. Skarżąca ma brata, który mieszka w Stanach Zjednoczonych i nie utrzymuje kontaktu z rodziną. Z orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy Kasy KRUS wynika, że matka skarżącej jest osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji od dnia 1 października 2019 r. W piśmie z dnia 7 czerwca 2022 r. skarżąca wskazała, że nie pracuje od 2014 r., kiedy wróciła do Polski ze Stanów Zjednoczonych. Zarejestrowała się jako bezrobotna i nie podejmuje od tego czasu zatrudnienia. Skarżąca wskazała, że matka ma problemy z widzeniem, cierpi na chorobę nerek, demencję starczą, nadciśnienie tętnicze oraz problemy z tarczycą. Skarżąca boli się zostawić ją samą. Pozostaje pod kontrolą lekarza diabetologa, psychiatry, nefrologa, endokrynologa. Skarżąca pomaga matce we wszystkich czynnościach higienicznych, budzi matkę, podaje leki przeciwbólowe, wykonuje ćwiczenia wspomagające pracę mięśni, pomaga w ubieraniu, przygotowuje i podaje posiłki, napoje, leki, insulinę, bada poziom cukru, jeśli zachodzi potrzeba zakłada pieluchomajtki. Organizuje wyjścia na spacery, skarżąca wykonuje czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, organizuje i wizyty lekarskie, wykupuje leki. W formularzu wywiadu środowiskowego wskazano, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo z matką, matka pobiera rentę z KRUS, pozostaje pod opieką lekarską po operacji kręgosłupa, cukrzycy, nefropatii, retinopatii, pozostaje w leczeniu psychiatrycznym z powodu demencji. Skarżąca wykonuje wszystkie czynności dnia codziennego, pranie, sprzątanie, gotowanie, umawianie wizyt lekarskich, towarzyszenie w wizytach, dozowanie, podawanie leków, towarzyszenie w spacerach. Z tego powodu nie może podjąć zatrudnienia. Brat skarżącej nie utrzymuje kontaktu z rodziną. Decyzją z dnia 17 sierpnia 2022 r. Prezydent Miasta Krakowa odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 14 października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kolegium wskazało, że konieczne jest wyjaśnienie kiedy pogorszył się stan zdrowia matki skarżącej, jaki to miało związek z zaprzestaniem przez skarżącą z działalności zawodowej. Jaki jest wymiar czasowy sprawowanej opieki i czy jest on do pogodzenia z zatrudnieniem choćby w częściowym wymiarze czasu pracy. Z oświadczenia skarżącej wynika, że ze względu na stan zdrowia matki nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, nawet w częściowym wymiarze czasu pracy. Matka skarżącej jest osobą leżącą, wymagającą całodobowej opieki, matka skarżącej może zostać sama na około godzinę, nie jest osobą dializowaną, jest ryzyko zapaści, matka skarżącej nie opuszcza samodzielnie domu, zdiagnozowaną u niej demencję. Z protokołu wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca wróciła z USA w celu opieki nad matką, która ze względu na niedocukrzenia była znajdowana nieprzytomna i zabierana przez pogotowie. Matka jest osobą leżącą, wymaga opieki również w nocy, może zostać sama około godziny, nie jest osobą dializowaną, zażywa leki co trzy godziny, nie może zostać sama. Matka skarżącej nie zgadza się na pomoc w formie usług opiekuńczych. Decyzją z dnia 22 lutego 2023 r. Prezydent Miasta Krakowa odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że brak jest możliwości przyznania świadczenia z uwagi na wiek, w którym powstała niepełnosprawność matki skarżącej. W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, na mocy którego doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną z uwagi na wiek, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 27 czerwca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa. Kolegium wskazało, że zgodnie z aktualnie obowiązującym stanem prawnym nie jest dopuszczalna odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na wiek, w którym postała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Kolegium podniosło, że w sprawie brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a opieką nad matką. Skarżąca w 2014 r. wróciła do Polski z USA, nie pojęła żadnego zatrudnienia. Matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji z roku 2019. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z akt sprawy nie wynika, aby stan matki był na tyle poważny w 2014 r., żeby skarżąca nie mogła podjąć zatrudnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła: - naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, orzeczenie co do istoty sprawy, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z ww. granicami wykazała, że nie zawiera ona naruszeń dających podstawę jej uchylenia. W niniejszej sprawie bezsporną okolicznością był fakt sprawowania przez skarżącą opieki nad matką, zakres czynności opiekuńczych – ustalony w oparciu o treść wywiadu środowiskowego oraz oświadczeń skarżącej, a także okoliczność, że matka skarżącej ma dwójkę dzieci, brat skarżącej zamieszkuje w USA i skarżąca nie ma z nim kontaktu. Niesporną okolicznością jest również, że skarżąca w 2014 r. wróciła z USA i nie podejmuje od tamtego czasu zatrudnienia. Sporną okolicznością w sprawie było istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a opieką nad matką. W ocenie Sądu prawidłowo przyjęto w zaskarżonej decyzji, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ między brakiem aktywności zawodowej skarżącej a opieką nad matką brak jest związku przyczynowo skutkowego. W oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy brak jest podstaw do przyjęcia, aby rezygnacja przez skarżącą z zatrudnienia w 2014 r. miała związek z opieką nad matką, co więcej z akt sprawy nie wynika, aby stan zdrowia matki skarżącej oraz zakres wymaganej opieki był tego rodzaju, aby całkowicie wykluczał podjęcie przez skarżącą z zatrudnienia. Podkreślić należy, że sprawa była dwukrotnie rozpoznawana przez Prezydenta Miasta Krakowa, a skarżąca na żadnym etapie postępowania nie wykazała, aby pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia w 2014 r. a opieką nad matką istniał związek przyczynowo-skutkowy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną o znacznym stopniu niepełnosprawności – bowiem ta wynika z prawnego i moralnego obowiązku względem rodzica – lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie to nie może być zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. W przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi o sprawowanie stałej, ciągłej opieki, której zakres wyklucza podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1 a u.ś.r., pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 516/19). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13). Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 października 2023 r., III SA/Kr 979/23), że celem regulacji zawartej w art. 17 u.ś.r. jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16). Zatem osoba ubiegająca się o przyznanie tego świadczenia albo, będąc zdolną do podjęcia pracy zarobkowej, rezygnuje z podjęcia takiej pracy, albo rezygnuje z faktycznie wykonywanej pracy zarobkowej. Niepodejmowanie lub rezygnacja z pracy zarobkowej ma jednak służyć opiece nad osobą niepełnosprawną. Istotą tego świadczenia jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przy czym, należy odróżnić pojęcie niepodejmowania i rezygnacji z zatrudnienia. Ten związek przyczynowo-skutkowy winien polegać na tym, że potencjalny świadczeniobiorca nie podejmuje zatrudnienia, musi bowiem się opiekować niepełnosprawnym. Drugi przypadek występuje w sytuacji, gdy potencjalny świadczeniobiorca rezygnuje z zatrudnienia, aby sprawować opiekę nad niepełnosprawnym, o którym stanowi art. 17 u.ś.r. (por. K. Małysa-Sulińska, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, LEX 2015). Przesłanka niepodejmowania zatrudnienia jest spełniona, jeżeli zostanie ustalone, że wyłączną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Konieczne jest ponadto ustalenie, że osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia ma obiektywną możliwość ze względu na swój wiek, stan zdrowia i doświadczenie, podjęcia zatrudnienia, jednakże nie podejmuje go ze względu na konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną. Sąd podziela stanowisko przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2021 r. (sygn. akt I OSK 275/21), że prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. obejmuje również konieczność poszukiwania związku - także czasowego - pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia), a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną. Skarżąca od 2014 r. pozostawała bez zatrudnienia, a niepełnosprawność matki powstała w październiku 2019 r., a zatem pięć lat po zaprzestaniu aktywności zawodowej przez skarżącą, w rezultacie zasadne są w ocenie Sądu ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji, że pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej a opieką nad matką nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy. Podkreślić ponadto należy, że skarżąca (reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika) nie podnosiła w toku postępowania administracyjnego, ani na etapie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie żadnych okoliczności, z których wynikałoby, że została w sprawie spełniona przesłanka niepodejmowania zatrudnienia. Zdaniem Sądu zakres opieki skarżącej nad matką nie jest tego rodzaju, aby wykluczał podjęcie zatrudnienia przez skarżącą. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2024 r. (I OSK 229/23), że przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego polegająca na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny" powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową. Przy czym opieka ta musi być związana wyłącznie z osobą chorego (nakierowana na jego osobę) a nie dodatkowo polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego tej osoby. Czynności takie jak: zakupy, sprzątanie, pranie czy gotowanie są bowiem typowymi czynnościami dnia codziennego, wykonywanymi przez osoby na co dzień pracujące zawodowo (przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu) i jako takie nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności wnioskującego o świadczenie zawierające się w pojęciu "sprawowanie opieki" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21, opubl. w CBOSA). Uwzględnienie tego rodzaju czynności jako mieszczące się w pojęciu "opieka nad osobą" prowadziłoby bowiem do nieuprawnionego uznania, że każda osoba je wykonująca byłaby niezdolna do podjęcia/wykonywania jakiejkolwiek pracy zawodowej z uwagi na ciążące na niej obowiązki domowe względem niepełnosprawnego (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2024 r., I OSK 229/23). Tymczasem, z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że opieka skarżącej nad matką obejmuje: podawanie leków, pomiar poziomu glukozy, podanie insuliny, podanie posiłków, zmianę opatrunków, pomoc przy utrzymaniu higieny osobistej, sprzątanie, umawianie wizyt lekarskich, zakup leków, towarzyszenie w wizytach lekarskich. W ocenie Sądu brak było podstaw do przyjęcia, że zakres opieki skarżącej nad matką wyklucza podjęcie zatrudnienia choćby w częściowym wymiarze czasu pracy. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, z prawidłowo zastosowanymi normami prawa materialnego i procesowego, w tym w szczególności nie naruszono zarzuconych w skardze przepisów art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.