II SA/Sz 955/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczecinku na uchwałę Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie z dnia 9 lutego 2023 r. nr LIII/852/2023 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Borne Sulinowo uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach. oddala skargę. Rada Miejska w Bornem Sulinowie pojęła w dniu 9 lutego 2023 r. uchwałę nr LIII/852/2023 zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Borne Sulinowo uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 20 lutego 2023 r. poz. 1270; dalej "uchwała zmieniająca"). Prokurator Rejonowy w Szczecinku złożył skargę na uchwałę zmieniającą i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zarzucił organowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych, przez wskazanie w § 1, iż w uchwale zmienianej, tj. uchwale nr XLII/651/2022 - § 1 ust. 1 pkt 2 wskazuje, że ekwiwalent pieniężny przysługuje "za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa w ćwiczeniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, gminę i inne uprawnione podmioty", zaś § 1 ust. 1 pkt 3 – wskazuje, że ekwiwalent pieniężny przysługuje "za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa w szkoleniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, gminę i inne uprawnione podmioty", podczas gdy ustawa przewiduje naliczenie takiego ekwiwalentu "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Zdaniem Prokuratora, organ dokonał nieuprawnionej modyfikacji regulacji ustawowej. W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Bornego Sulinowa, reprezentujący Radę Miejską wniósł o oddalenie skargi lub ewentualnie o umorzenie postępowania. Organ podniósł, że choć w uchwale zmieniającej brak zwrotu "od zgłoszenia wyjazdu" to przedmiotowe ekwiwalenty pieniężne naliczane są dla strażaków ratowników za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa w ćwiczeniach lub szkoleniach od zgłoszenia wyjazdu. Pominięcie ww. zwrotu nie miało na celu korekty przepisu ustawowego, lecz pewne uproszczenie. Organ podniósł, że w dniu 26 października 2023 r. została podjęta uchwała, która uwzględnia zastrzeżenia Prokuratora. Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje: Na wstępie należy wskazać, że w dniu orzekania przez Sąd zaskarżona uchwała została uchylona przez uchwałę Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie z dnia 26 października 2023 r. nr LXIV/1002/2023 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych oraz kandydatów na strażaka ratownika OSP z terenu Borne Sulinowo (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z dnia 6 listopada 2023 r., poz. 5672. Jednakże fakt ten nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowego. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Warto też zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz.1634, dalej "p.p.s.a"). W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40; dalej "u.s.g."), według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny. Ustawa nie zawiera wskazania, jakiego rodzaju uchybienia należy kwalifikować jako istotne, jednak w świetle jednolitych poglądów judykatury i doktryny, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. o sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. o sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r. o sygn. akt IV SA/Wr 625/11). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Wskazać należy, że Rada Miejska w Bornem Sulinowie podjęła w dniu 7 kwietnia 2022 r. uchwałę nr XLII/651/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Borne Sulinowo uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 8 kwietnia 2022 r. poz. 1763; dalej "uchwała zmieniana"), w której w § 1 ust. 1 – ustalono, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Borne Sulinowo w kwocie: 1) 26,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej; 2) 10,00 zł za każdą godzinę uczestnictwa w ćwiczeniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, gminę i inne uprawnione podmioty (pojęcie ćwiczeń obejmuje również udział w zawodach sportowo- pożarniczych oraz manewry służb ratowniczych); 3) 7,00 zł za każdą godzinę uczestnictwa w szkoleniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, gminę i inne uprawnione podmioty. Na podstawie § 1 zaskarżonej uchwały nr LIII/852/2023 dokonano zmiany w uchwale zmienianej w ten sposób, że § 1 ust. 1 pkt 2 i 3 otrzymały brzmienie: "2) 10,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa w ćwiczeniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, gminę i inne uprawnione podmioty (pojęcie ćwiczeń obejmuje również udział w zawodach sportowo-pożarniczych oraz manewry służb ratowniczych); 3) 7,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa w szkoleniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, gminę i inne uprawnione podmioty.". Przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2490 ze zm.; dalej "u.o.s.p.") zostały poniże przytoczone w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.o.s.p., strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504, 1504 i 2461) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (art. 15 ust. 2 u.o.s.p.). Za czas nieobecności w pracy z przyczyn określonych w ust. 1 strażacy ratownicy OSP zachowują uprawnienie do innych niż wynagrodzenie świadczeń związanych z pracą, przewidziane w odrębnych przepisach (art. 15 ust. 3 u.o.s.p.). Zdaniem Prokuratora, organ naruszył art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p., gdyż w treści § 1 zaskarżonej uchwały dokonał nieuprawnionej modyfikacji ww. przepisu. Według Prokuratora, ekwiwalent pieniężny należy się strażakowi ratownikowi OSP za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, zaś w zaskarżonej uchwale przyjęto, że ekwiwalent pieniężny przysługuje "za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa w ćwiczeniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, gminę i inne uprawnione podmioty" oraz "za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa w szkoleniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, gminę i inne uprawnione podmioty". Wskazać należy, że w art. 2 u.o.s.p. zawiera definicję działań ratowniczych i akcji ratowniczych. Przez działania ratownicze należy rozumieć działania, o których mowa w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 2057; dalej "u.o.p."), tj. każdą czynność podjętą w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska, a także likwidację przyczyn powstania pożaru, wystąpienia klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia. Przez akcje ratownicze należy rozumieć akcje, o których mowa w art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2022 r. poz. 1969; dalej "u.p.s.p."); tj. działania organizowane i kierowane przez Państwową Straż Pożarną. Zadania ochotniczych straży pożarnej zostały wymienione w art. 3 u.o.s.p. i należy do nich m.in. prowadzenie działań ratowniczych, udział w działaniach ratowniczych oraz akcjach ratowniczych, a także udział w działaniach prowadzonych przez inne służby, inspekcje i straże; organizowanie ćwiczeń oraz udział w szkoleniach, ćwiczeniach i zawodach sportowo-pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, gminę lub inne uprawnione podmioty. Przepisy u.o.s.p. nie podają definicji ćwiczeń i szkoleń, zatem należy rozumieć je w znaczeniu języka polskiego. Według Słownika Języka Polskiego PWN pod red. M Szymczka Warszawa 1996 i Uniwersalnego Słownika Języka Polskiego pod red. S. Dubisza, Warszawa 2008, ćwiczenia to czynność wykonywana i powtarzana dla wprawy, w celu opanowania jakiejś umiejętności, nabycia sprawności w jakiejś dziedzinie; trening, zaś szkolenie to kurs, cykl wykładów z jakiegoś przedmiotu, zorganizowanych w celu uzupełnienia czyjegoś wykształcenia, czyichś wiadomości z jakiejś dziedziny. Zgodnie z art. 11 ust. 1 i ust. 3 u.o.s.p., szkolenia, w tym specjalistyczne, strażaków ratowników OSP oraz kandydatów na strażaków ratowników OSP prowadzi nieodpłatnie Państwowa Straż Pożarna. Skierowanie strażaków ratowników OSP na kursy, o których mowa w ust. 2, wymaga zawarcia umowy między właściwym komendantem powiatowym (miejskim) Państwowej Straży Pożarnej a strażakiem ratownikiem OSP na pełnienie funkcji kierowcy w danej ochotniczej straży pożarnej na okres nie krótszy niż 5 lat, liczony od momentu uzyskania kwalifikacji i uprawnień. O zawarciu umowy właściwy komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej powiadamia właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Programy szkoleń, o których mowa w ust. 1, opracowuje Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, a zatwierdza minister właściwy do spraw wewnętrznych (art. 11 ust.5 u.o.s.p.). Z powyższego wynika, że działania ratownicze, akcje ratownicze, ćwiczenia i szkolenia to odrębne kategorie działań (czynności) podejmowanych przez strażaka ochotnika. Ekwiwalent pieniężny z art. 15 u.o.s.p. należny jest za uczestnictwo w ww. działaniach (czynnościach) strażakowi ratownikowi OSP, lecz nie oznacza to, że musi on być przyznawany na takich samych zasadach i w takiej samej wysokości za uczestnictwo w każdej z ww. kategorii działań (czynności). Zdaniem Sądu, zdanie drugie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. odnoszący się do sposobu ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" odnosi się wyłącznie do uczestnictwa w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych, gdyż tylko w tych przypadkach następuje zgłoszenie wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Jest to okoliczność ściśle związana z uczestnictwem danego strażaka ratownika OSP w ww. działaniach. Zgłoszenie wyjazdu jest to czynność powiadomienia stanowiska kierowania – na obszarze powiatowego jest to stanowisko kierowania komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Służby Pożarnej, do którego należy m.in. przyjmowanie, kwalifikowanie oraz w razie potrzeby przekazywanie zgłoszeń alarmowych; dysponowanie zasobami ratowniczymi do działań ratowniczych; wspomaganie i koordynacja działań ratowniczych. Stanowiska kierowania związane są z organizacją krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego, uregulowanego w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 września 2021 r. w sprawie szczegółowej organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1737) i powstałego na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie pożarowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 2057). W skład jednostek ochrony pożarowej w ramach ww. systemu wchodzi ochotnicza straż pożarna (art. 15, art. 20 ustawy o ochronie pożarowej). Komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej prowadzi ewidencję sił i środków ochotniczych straży pożarnych, którymi może dysponować do działań ratowniczych we współpracy z właściwym wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) oraz starostą (art. 5 ust.1 u.o.s.p.). Sąd podzielił pogląd Dariusza Kały, zaprezentowany w "Ochotnicze straże pożarne. Komentarz" (WKP 2023, do art. 15), że "system "rozpoczętej godziny" nie odnosi się do naliczania ekwiwalentu za udział w szkoleniu i ćwiczeniu, ponieważ w ustawie o OSP wyraźnie wskazano, że ekwiwalent nalicza się "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Strażak ratownik OSP, udając się na szkolenie, nie zgłasza tego zdarzenia do stanowiska kierowania i nie zgłasza tego, że wyjeżdża z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Podobnie udział w ćwiczeniach jest z góry zaplanowany na określony dzień i godzinę i trudno tutaj mówić o zgłaszaniu wyjazdu z jednostki OSP, tak jak ma to miejsce podczas zgłaszania wyjazdu do działań ratowniczych bądź akcji ratowniczej." Zdaniem Sądu, zapisy zaskarżonej uchwały nie naruszają prawa w zakresie ustalenia sposobu liczenia ekwiwalentu za udział w szkoleniach i ćwiczeniach, gdyż kwestia ta została pozostawiona do uregulowania organowi, poza określeniem maksymalnej wysokości ww. ekwiwalentu, o której wprost stanowi art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę. Przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.