II OSK 171/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 551/23 w sprawie ze sprzeciwu [...] S.A. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 sierpnia 2023 r., znak: IF-O.7840.1.80.2023.AB w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 551/23 oddalił sprzeciw [...] S.A. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 sierpnia 2023 r., znak: IF-O.7840.1.80.2023.AB w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] S.A. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wskazano następujące podstawy kasacyjne: 1. naruszenie prawa materialnego: a) art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z § 271 ust. 2 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że organ, tj. Wojewoda Dolnośląski celnie zauważył, że Prezydent Miasta Wrocławia nie dokonał wystarczającego ustalenia i analizy obszaru oddziaływania, zwłaszcza w zakresie kwestii zacieniania czy wymogów odległościowych, w sytuacji gdy: • z dokumentacji projektowej i budowlanej dotyczącej inwestycji skarżącej we Wrocławiu przy al. [...] wynika, że najmniejsza odległość budynków oznaczonych w projektach jako A1, A2 i A3 od granicy działki uczestnika wynosi około 17 metrów, a zatem z technicznego punktu widzenia nie jest możliwe uznanie, że działka uczestnika znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji skarżącej, • z analizy zacienienia przedstawionej w złożonym przez skarżącą sprzeciwie z dnia 15 września 2023 r. wynika, że jedynie około godziny 17.00 cień na kilka minut sięga działki uczestnika, co przesądza o braku możliwości uznania, że działka uczestnika znajduje się w obszarze oddziaływania; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, że wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy nie zostały przeprowadzone przez organ I instancji, tj. Prezydenta Miasta Wrocławia, a pozostały i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co doprowadziło do oddalenia sprzeciwu skarżącej, podczas gdy z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, jakoby WSA we Wrocławiu dokonał własnej analizy sprawy, w szczególności w zakresie obszaru oddziaływania (w szczególności kwestii zacieniania i wymogów odległościowych) oraz w zakresie wzięcia udziału w postępowaniu wznowieniowym przez pracownika, który brał udział w wydawaniu decyzji w I instancji (tj. przez Prezydenta Miasta Wrocławia); b) art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że w postępowaniu przed Prezydentem Miasta Wrocławia oraz w postępowaniu wznowieniowym brała udział ta sama osoba – A. N. - Zastępca Dyrektora Wydziału Architektury i Zabytków, podczas gdy osoba ta z upoważnienia Prezydenta Miasta Wrocławia podpisała decyzję nr 393/2022 z dnia 11 lutego 2022 r. oraz decyzję nr 254/2023 z dnia 10 lutego 2023 r., a żaden z organów administracji publicznej rozpoznających przedmiotową sprawę nie dokonał zbadania, czy osoba ta jedynie wykonała fizyczną czynność w postaci złożenia podpisu pod ww. decyzjami, czy rzeczywiście brała udział w postępowaniu poprzez np. gromadzenie dokumentów, analizę akt sprawy i proces wydawania decyzji; c) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie, skutkujące uznaniem, że zachodzi konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy, posiadającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w sytuacji, gdy organ I instancji dokonał wszechstronnego badania merytorycznego dokumentacji projektowej i budowlanej i oparł dotychczasowe rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa stosowanych do procesu budowlanego, tj. przede wszystkim ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz wyjaśnił wszelkie okoliczności istotne dla zbadania sprawy, a zastosowanie przywołanego na wstępie przepisu skutkowało oddaleniem sprzeciwu skarżącej; d) art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że w sprawie istnieje obszerny zakres postępowania uzupełniającego, do którego przeprowadzenia właściwy jest organ I instancji, a nie organ II instancji, podczas gdy materiał dowodowy, zgodnie z uzasadnieniem decyzji organu II instancji wymagał uzupełnienia jedynie w niewielkim stopniu, w zakresie kwestii zacieniania; e) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nierzetelny, co przejawia się w określeniu, że "rozpoznanie niniejszej sprawy przekazano do ponownego rozpoznania przez Burmistrza Świebodzic" (str. 4), a nadto poprzez użycie określenia pozbawionego faktycznego uzasadnienia, że skoro organ I instancji uznał, że nie miał żadnych przesłanek co do poddania w wątpliwość obszaru oddziaływania wskazanego przez projektanta, to oznacza że nie dokonał żadnej samodzielnej analizy w tym zakresie, podczas gdy z dokonanej przez organ I instancji analizy mogło wynikać, że istotnie organ I instancji nie miał podstaw do kwestionowania obszaru oddziaływania wskazanego przez projektanta; f) art. 64e w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie sprzeciwu wniesionego przez skarżącą i jego oddalenie w sytuacji, gdy w przedmiotowym postępowaniu nie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, których konwalidacja możliwa jest tylko poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Mając na uwadze powyższe, skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji oraz rozpoznanie skargi, ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, mając na względzie art. 182 § 2a p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 sierpnia 2023 r., znak: IF-O.7840.1.80.2023.AB, którą organ ten na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej "k.p.a.") - po rozpatrzeniu odwołania M. Z. od decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 10 lutego 2023 r. nr 254/2023 znak: WAB.B4.6740.356.2022.MM-3 odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 11 lutego 2022 r. nr 393/2022 znak: WAZ-B5.6740.389.2021.KG-6, zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej [...] S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, po rozbiórce [...] oraz budynku gospodarczego przy al. [...] we Wrocławiu – uchylił decyzję organu I instancji w całości oraz przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie zasadniczym powodem uchylenia decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 10 lutego 2023 r. nr 254/2023 i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi było uznanie przez organ odwoławczy, że ww. decyzja organu I instancji została wydana z istotnym naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W wydaniu ostatecznej decyzji z dnia 11 lutego 2022 r. nr 393/2022 brała udział A. N., Zastępca Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa, podpisując postanowienie organu I instancji z dnia 8 października 2021 r. nr 3641/2021 nakładające na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych we wniosku oraz w przedłożonym projekcie zagospodarowania terenu i projekcie architektoniczno-budowlanym, co stanowi czynność procesową o znacznym stopniu doniosłości. Natomiast decyzja organu I instancji została również podpisana przez tę samą osobę. Oznacza to, że doszło do sytuacji, kiedy w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu wznowieniowym uczestniczył ten sam pracownik organu. Ponadto, jako zasadny Wojewoda ocenił również zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ organ I instancji nie poinformował wnioskodawcy o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, pomimo zgromadzenia nieznanego wcześniej wnioskodawcy materiału dowodowego. Organ odwoławczy zwrócił również organowi I instancji uwagę na braki w należytym wyjaśnieniu okoliczności stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją nr 393/2022 w zakresie niezbędnym do weryfikacji zaistnienia przesłanki wznowieniowej, na której oparte zostało podanie wnioskodawcy. Dalej Wojewoda wskazał organowi I instancji szeroko uzasadnione uwagi, które powinien uwzględnić ponownie prowadząc postępowanie (w szczególności ustalenie, czy nieruchomość wnioskodawcy znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanych obiektów, samodzielne ustalenie przez organ I instancji, czy istnieją przepisy, które w związku z realizacją przedsięwzięcia wprowadzają ograniczenia w zabudowie jego nieruchomości). Sąd I instancji zaakceptował wskazane przez organ odwoławczy powody wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego stwierdzić należy, że naruszenie przez organ I instancji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. było na tyle doniosłe, że stanowiło samodzielną podstawę do uchylenia decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 10 lutego 2023 r. nr 254/2023 i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Jak wynika z akt sprawy, A. N., Zastępca Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa, brała udział w wydaniu ostatecznej decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 11 lutego 2022 r. nr 393/2022, podpisując postanowienie organu I instancji z dnia 8 października 2021 r. nr 3641/2021 nakładające na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych we wniosku oraz w przedłożonym projekcie zagospodarowania terenu i projekcie architektoniczno-budowlanym. Ta sama osoba podpisała również decyzję organu I instancji. Trafnie zatem organ odwoławczy uznał, że doszło do sytuacji, kiedy w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu wznowieniowym uczestniczył ten sam pracownik organu, co stanowiło naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., uzasadniające uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, że w sprawie nie zbadano, czy wymieniona osoba jedynie wykonała fizyczną czynność w postaci złożenia podpisu pod ww. decyzją, czy rzeczywiście brała udział w postępowaniu poprzez np. gromadzenie dokumentów, analizę akt sprawy i proces wydawania decyzji. Wskazać bowiem należy, że złożenie podpisu pod decyzją jest równoznaczne z "braniem udziału" w wydaniu decyzji, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i brak jest potrzeby prowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Zwrot "brał udział" użyty w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza zarówno wykonywanie czynności procesowych poprzedzających wydanie decyzji, jak i wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika. W sytuacji więc naruszenia przez Prezydenta Wrocławia nakazu wyłączenia pracownika organu, wynikającego z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., Wojewoda był zobligowany do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy Prezydentowi Wrocławia do ponownego rozpatrzenia. Wskazać jednocześnie należy, że wydanie przez Prezydenta Wrocławia decyzji z dnia 10 lutego 2023 r. z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. powoduje, że brak jest podstaw do dokonywania merytorycznej oceny tej decyzji. Skoro bowiem decyzję podpisał pracownik, który z uwagi na jego ustawowe wyłączenie w ogóle nie powinien brać udziału w jej wydaniu, niezasadne jest dokonywanie oceny przeprowadzonego przez organ postępowania z udziałem takiego pracownika. Stąd też odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest przedwczesne. Podkreślenia przy tym wymaga, że nie będą wiążące dla organu I instancji ponownie rozpatrującego sprawę wytyczne zawarte w decyzji organu odwoławczego co do dalszego sposobu postępowania, zaakceptowane następnie przez Sąd I instancji, w zakresie wykraczającym poza uznanie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zawarcie w zaskarżonym wyroku oceny prawnej wykraczającej poza stwierdzone naruszenie przez Prezydenta Wrocławia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowiło naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Również błędne wskazanie organu I instancji – Burmistrza Świebodzic zamiast Prezydenta Wrocławia w jednym miejscu uzasadnienia wyroku nie stanowi naruszenia mającego wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a.