II SA/Wr 551/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 października 2023 r. sprawy ze sprzeciwu A. S.A. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 sierpnia 2023 r., nr IF-O.7840.1.80.2023.AB w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych oddala sprzeciw. Decyzją nr 254/2023 z dnia 10 lutego 2023 r. działający z upoważnienia Prezydenta Wrocławia Zastępca Dyrektora Wydziału Architektury i Zabytków (dalej prezydent, organ I instancji) odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Wrocławia nr 393/2022 z dnia 11 lutego 2022 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno – budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą przy ul. [...] we W. z powodu braku podstawy do wznowienia postępowania przewidzianej w art. 145§1 pkt 4 k.p.a. Organ I instancji uznał, że planowana inwestycja w postaci budowy zespołu budynków mieszkalnych nie wprowadza ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki nr [...], i nie przedstawiono argumentów pozwalających obszar rozciągnąć na jego działkę, i nie ma podstaw prawnych do uznania za stronę postępowania wnioskodawcy, będącego współwłaścicielem nieruchomości znajdującej się poza obszarem oddziaływania. Od decyzji odwołanie do Wojewody Dolnośląskiego wniósł reprezentowany przez pełnomocnika M. Z. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138§1 pkt 2 k.p.a., a następnie wydanie rozstrzygnięcia o dopuszczalności wznowienia postępowania oraz wskazania organu właściwego do przeprowadzenia postępowania, ewentualnie zmianę zaskarżonej decyzji przez uchylenie decyzji nr 393/2022 i wydanie nowej rozstrzygającej o istocie sprawy. Odwołujący się zarzucił, że decyzję wydal organ niewłaściwy w sprawie, i zamiast Prezydenta autorem decyzji powinien być organ wyższego stopnia. W uzasadnieniu odwołania zanegowano, że odwołujący się nie posiada przymiotu strony, a jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu Decyzją oznaczoną IF-O.7840.1.80.2023.AB z dnia 28 sierpnia 2023 r. Wojewoda Dolnośląski (dalej wojewoda, organ II instancji, organ odwoławczy) uchylił zakwestionowaną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem wojewody rozstrzygnięcie prezydenta odmawiające uchylenia decyzji ostatecznej nie może pozostać w obrocie prawnym, ponieważ wydano je z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, to znaczy art. 24§1 pkt 5, art. 7 w związku z art. 77§1 k.p.a., co przesądza o konieczności jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda podzielił pogląd zgodnie z którym, jeżeli strona żąda wznowienia postępowania z tej przyczyny, ze bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to organem właściwym do rozstrzygnięcia w tym zakresie (art. 150§2 k.p.a.) jest organ wyższego stopnia tylko wówczas, gdy było to wynikiem zamierzonego działania organu prowadzącego poprzednie postępowanie w celu uniemożliwienia stronie wzięcia udziału w postępowaniu. O zaistnieniu takiej okoliczności w przedmiotowej sprawie nie może być mowy. Natomiast przyczyną decyzji kasatoryjnej było to, że w wydaniu ostatecznej decyzji nr 393/2022 brała udział A. N., zastępca Dyrektora Wydziału Architektury i Rozwoju, podpisując postanowienie organu I instancji nakładające na inwestora obowiązek doprowadzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno – budowlanego do zgodności z prawem, co stanowi czynność procesową o znacznym stopniu doniosłości. Natomiast zakwestionowana decyzja nr 254/2023 została również podpisana przez tę sama osobę. Oznacza to, że doszło do sytuacji, kiedy w postępowaniu dotyczącym projektu zatwierdzenia projektu oraz udzielenia pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu wznowieniowym uczestniczył ten sam pracownik organu. Jako zasadny ocenił wojewoda również zarzut naruszenia art. 10§1 k.p.a. ponieważ organ I instancji nie poinformował wnioskodawcy o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, pomimo zgromadzenia nieznanego wcześniej wnioskodawcy materiału dowodowego. Organ odwoławczy wytknął również organowi I instancji braki w należytym wyjaśnieniu okoliczności stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją nr 393/2022 w zakresie niezbędnym do weryfikacji zaistnienia przesłanki wznowieniowej, na której oparte zostało podanie wnioskodawcy. Dalej wojewoda wskazał organowi I instancji szeroko uzasadnione uwagi, które powinien uwzględnić ponownie prowadząc postępowanie (w szczególności ustalenie, czy nieruchomość wnioskodawcy znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanych obiektów, samodzielne ustalenie przez organ I instancji, czy istnieją przepisy, które w związku z realizacją przedsięwzięcia wprowadzają ograniczenia w zabudowie jego nieruchomości). Sprzeciw wobec decyzji wojewody wniosła reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika skarżąca. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, a to: 1) art. 7 w związku z art. 8 w związku z art. 77§1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ I instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy; 2) art. 10§1 k.p.a. przez błędne uznanie, że naruszono ten przepis, gdy tymczasem z dokumentacji sprawy wynika, że uczestnik nie posiada przymiotu strony, i przepis ten nie powinien mieć wobec niego zastosowania; 3) art. 138§2 k.p.a. w sytuacji, gdy organ I instancji wszechstronnie zbadał sprawę; 4) art. 150§2 k.p.a. przez błędne zastosowanie, gdy organ w treści decyzji wskazał, że w realiach sprawy żadne okoliczności nie świadczą o tym, że organ I instancji celowo nie zapewnił uczestnikowi udziału w postępowaniu zakończonym decyzją nr 393/2022 oraz przepisów prawa materialnego, a to: 1) art. 2 pkt 20 Prawa budowlanego w związku z §271 ust. 2 i 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędne zastosowanie wynikające z mylnego przyjęcia, że organ I instancji nie dokonał prawidłowej weryfikacji i ustalenia obszaru oddziaływania; 2) art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie oddziaływania inwestycji na działkę uczestnika, podczas gdy takiego oddziaływania brak. Sprzeciwiający się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw wojewoda wniósł o jego oddalenie. Wojewoda podkreślił wagę dostrzeżonych uchybień oraz powołał się na zasadę dwuinstancyjności. Podniósł znaczenie naruszenia art. 24§1 pkt 5 k.p.a. w kontekście sprawy. Dalej wojewoda wskazał znaczenie badania zacienienia w aspekcie obszaru oddziaływania, a także podjął polemikę ze szczegółowymi kwestiami dotyczącymi lokalizacji inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody Dolnośląskiego przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia, oprotestowana sprzeciwem. Decyzja organu II instancji podjęta została na podstawie art. 138§2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), który to przepis daje organowi odwoławczemu kompetencję do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaskarżenie decyzji organu II instancji sprzeciwem powoduje, że kontroli sądowej podana została prawidłowość zastosowania instytucji z art. 138§2 k.p.a., to znaczy uchylenia przedmiotowej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Burmistrza Świebodzic. Przepis art. 138§2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Trzeba podkreślić, że kontrola sądowa sprawowana nad administracją publiczną polega na badaniu, czy organy tej administracji prawidłowo realizują swoje kompetencje, w tym w zakresie zebrania materiału dowodowego kompletnego i obrazującego okoliczności sprawy w takim stopniu, aby móc wydać legalny akt administracyjny. Jednym z przejawów tej kontroli jest badanie przez sąd administracyjny sprzeciwu od decyzji, instytucji uregulowanej w rozdziale 3a p.p.s.a. (art. 64a – art. 64e). Według przepisu art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138§2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Z taką sytuacją mamy do czynienia w realiach przedmiotowej sprawy: sprzeciwiający się podważył legalność skorzystania przez Kolegium z art. 138§2 k.p.a. Przede wszystkim należy wyjaśnić, opierając się na brzmieniu art. 136 §1 k.p.a., że przeprowadzenie postępowania dowodowego w lwiej części należy do organu I instancji, zaś aktywność organu odwoławczego w tym zakresie ma charakter dodatkowy, sprowadzający się do uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Oznacza to, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1844/22, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, dalej CBOIS). Strona, zgodnie z zapisaną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności ma prawo do pełnego, dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez organy. Naruszeniem jej prawa jest sytuacja, w której organ I instancji zaniechał rzetelnego i wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, bowiem na istotnie niekompletnym materiale dowodowym nie można oprzeć prawidłowego rozstrzygnięcia. Tym samym koliduje z zasadą dwuinstancyjności taki stan rzeczy, w którym organ II instancji buduje fundamenty dowodowe sprawy, i na tej podstawie wydaje rozstrzygnięcie, ponieważ stworzenie takich fundamentów przynależy do kompetencji organu I instancji. Jeżeli zatem ciężar zebrania materiału dowodowego w istotnym zakresie zostałby przerzucony na organ odwoławczy, to należałoby przyjąć, że sprawa strony została wnikliwie zbadana jednokrotnie, co stoi w sprzeczności z powołaną wyżej zasadą dwuinstancyjności. A contrario, jeżeli materiał dowodowy wymaga uzupełnienia tylko w niewielkim (uzupełniającym) zakresie, to wykluczona jest możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a organ odwoławczy obowiązany jest wydać rozstrzygniecie merytoryczne, i orzec o istocie sprawy. W takim kontekście należy widzieć regulację art. 138§2 k.p.a. Zastosowanie tego przepisu nie powinno być traktowane jako swego rodzaju "ucieczka" organu odwoławczego od rozpoznania sprawy, ale jako zagwarantowanie stronie jej praw, i mobilizacja organu I instancji do pełnego i wyczerpującego skolekcjonowania materiału dowodowego, ponieważ przepisy wiążą z organem odwoławczym jedynie uzupełnienie tego materiału. Z tego Sąd wnosi, że rdzeń dowodowy dla odpowiadającego prawu załatwienia sprawy ma być stworzony w postępowaniu przed organem I instancji. Sąd rozpoznając sprzeciw związany jest brzmieniem art. 64e p.p.s.a. nakazującym oceniać jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138§2 k. p. a. Oznacza to kontrolę, czy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jako klarowna jawi się więc konkluzja, że oceniając sprzeciw sąd administracyjny nie zajmuje się kontrolą merytorycznej strony sprawy mając na względzie prawa i obowiązki stron, ale jedynie bada czy decyzja organu II instancji jest prawidłowa pod względem takiego stanu dowodowego sprawy, takiego koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który eliminuje możliwość wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Poparcie dla takiej interpretacji Sąd odnajduje w judykaturze Sądu Naczelnego, który wyraźnie podkreśla, że w postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., tym samym zarzuty winny być skonstruowane w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z ustawą procesową, tj. w szczególności art. 64e i art. 151a p.p.s.a. Sąd administracyjny w tym postępowaniu nie rozstrzyga bowiem o prawach lub obowiązkach stron, a jedynie dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Sprzeciw jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy służy wyłącznie zbadaniu tego, czy uzasadnienie decyzji kasacyjnej w tej części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a., jest prawidłowe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2022 r. sygn. akt I OSK 1416/22, CBOIS). Sprzeciw w niniejszej sprawie nie znalazł poparcia Sądu w pierwszym rzędzie ze względu na niemożność uzdrowienia przez organ II instancji naruszenia przepisów nakazującego wyłączenie pracownika organu. Jak wynika z akt sprawy, a zwłaszcza oprotestowanej decyzji wojewody, pierwszoplanową przyczyną wydania decyzji kasatoryjnej było naruszenie art. 24§1 pkt 5 k.p.a. Przepis reguluje instytucję wyłączenia pracownika organu administracji publicznej, i stanowi: pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgromadzona w sprawie dokumentacja potwierdza trafność zarzutu wojewody w tym względzie. Wskazana osoba partycypowała w procedurze wydania decyzji nr 393/22 z dnia 11 lutego 2022 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno – budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w ten sposób, że na drodze wiodącej do wydania tej decyzji znajduje się postanowienie nr 3641/2021 datowane na 8 października 2021 r. nakładające na inwestora określone obowiązki, w celu usunięcia nieprawidłowości związanych z wnioskiem o pozwolenie na budowę dla relewantnej inwestycji. Pod postanowieniem widnieje podpis tej osoby. Przedmiotowa decyzja została oprotestowana, co wywołało kolejną decyzję, z dnia 10 lutego 2023 r., pod którą podpisana jest tożsama osoba, biorąca udział we wcześniejszym, wyżej wskazanym postępowaniu. W pełni wyczerpuje to znamiona opisane w przepisie art. 24§1 pkt 5 k.p.a. ponieważ pracownik organu brał udział w postępowaniu w sprawie, która poprzedzała zaskarżoną decyzję, pod którą także jest podpisany. Tymczasem przepis nakazuje w takiej sytuacji wyłączenie pracownika organu. Wskazane uchybienie mogłoby być skutecznie objęte sprzeciwem, gdyby w kompetencjach organu odwoławczego leżało jego naprawienie. Tymczasem nie jest tak, bowiem wyłącznym sposobem korekty zaistniałego naruszenia prawa jest prawidłowe personalne obsadzenie organu decydującego właśnie przez ten organ, czyli organ I instancji. Trzeba podkreślić, że celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji (postanowienia), wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1416/18, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, CBOIS). Niewątpliwie mamy więc do czynienia z naruszeniem przepisów postępowania, zaś "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" materializuje się w takim ukształtowaniu obsady organu decydującego (w I instancji), które zapewni jego decyzyjną bezstronność i obiektywizm. Z kolei bezstronność i obiektywizm rozstrzygnięcia stanowią oczywiste, fundamentalne dla postępowań prawnych zasady procedowania, kardynalnie wpływające na rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Sądu ewidentnie spełniona jest więc przesłanka zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd w niniejszym składzie podzielił zatem wyrażone stanowisko judykatury, że naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. samo przez się determinuje potrzebę powtórzenia czynności jurysdykcyjnych, i organ II instancji jest w takiej sytuacji zobligowany do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, zaś naruszenia wskazanego przepisu w postępowaniu I instancji co do zasady nie może być konwalidowana w postępowaniu odwoławczym lub zażaleniowym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 518/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 119/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 192/22, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt II OSK 1634/22, CBOIS). Tylko na marginesie Sąd zauważa, że nie odnalazł w sprzeciwie odniesienia się do argumentów wojewody w tym zakresie. W konsekwencji trzeba przyjąć, że wydanie przez prezydenta (z upoważnienia prezydenta) decyzji z dnia 10 lutego 2023 r. z naruszeniem regulacji art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. stanowiło autonomiczną i wystarczającą dla wojewody przesłankę do uchylenia decyzji na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. Postać uchybienia zobowiązuje organ I instancji do ponownego rozpoznania sprawy z poszanowaniem zasad bezstronności i obiektywizmu. Słusznie postąpił organ II instancji uchylając decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Wrocławia i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, zaś pozostałe zarzuty sprzeciwu nie są w stanie zmienić kierunku rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Sąd chce jednak nadmienić, że kanwę decyzji z dnia 10 lutego 2023 r. stanowi przyjęcie, że brak podstaw do wznowienia postępowania na zasadzie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., ponieważ nie zachodzi sytuacja, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Takie założenie wymaga ustalenia statusu strony dla adekwatnych podmiotów, co związane jest, na gruncie przepisów prawa budowlanego, z wyznaczeniem i analizą obszaru oddziaływania obiektu. Zdaniem Sądu wojewoda celnie zauważył w rozstrzygnięciu organu I instancji istotne mankamenty w zakresie samodzielnego ustalenia i analizy obszaru oddziaływania obiektu, zwłaszcza w zakresie kwestii zacieniania, czy wymogów "odległościowych" wynikających z §271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przemawia za tym choćby użyte w decyzji I instancji sformułowanie, że "organ nie miał żadnych przesłanek co do poddania w wątpliwość obszaru oddziaływania wskazanego przez projektanta" – stanowisko projektanta nie zwalnia organu z samodzielnych ustaleń w tym zakresie. Dlatego Sąd uznał, podzielając stanowisko wojewody, że sanowanie tego rodzaju mankamentów w postępowaniu odwoławczym znacząco naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając decyzję I instancji ustaleń stanu faktycznego i ocen, które powinny się w niej znaleźć. Uwzględniając podniesione wyżej okoliczności zasadnie postąpił wojewoda zwracając sprawę organowi I instancji, ponieważ naruszono przepisy postępowania, a pozostały i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ II instancji trafnie wytknął uchybienia popełnione w pierwszej instancji i klarownie wskazał okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Podniesione w sprzeciwie zarzuty naruszenia procedury administracyjnej (art. 7 w związku z art. 8 i w związku z art. 77§1 k.p.a., art. 10§1 k.p.a., art. 138§2 k.p.a., art. 150§2 k.p.a.) w związku z tym nie są trafne, zaś brak ustalenia wszystkich doniosłych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych został przekonująco wykazany przez wojewodę. Skoro nie dokonano tych ustaleń, to i przedwczesne są podniesione w sprzeciwie zarzuty naruszenia przepisów materialnych. Z powyższych powodów, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił sprzeciw w całości.