II OSK 1634/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 7 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 192/22 w sprawie ze sprzeciwu A. S.A. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 27 stycznia 2022 r., nr WI-I.7840.3.216.2021.TK w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2022 r. oddalił sprzeciw A. S.A. z siedzibą w W. (dalej również jako "skarżąca" lub "Spółka") od decyzji Wojewody Pomorskiego (dalej również jako "Wojewoda") z dnia 27 stycznia 2022 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia 10 marca 2020 r. Starosta P. (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej: "prawo budowlane"), po rozpatrzeniu wniosku P. H. z dnia 10 stycznia 2020 r. o pozwolenie na budowę, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oznaczonych jako "A", "B", "C", "D", "E", "F", "G" i "H" o dwóch lokalach mieszkalnych każdy, na terenie działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], jednostka ewidencyjna: [...] – K., obręb ewidencyjny: [...] – Z. Pismami z 20 i 26 maja 2021 r. T. K., A. P. i P. S. (dalej: "Wnioskodawcy"), na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), wystąpili do Starosty z wnioskami o wznowienie postępowania w celu uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z dnia 10 marca 2020 r., wnosząc jednocześnie o wstrzymanie wykonania tej decyzji. Postanowieniem z dnia 14 lipca 2021 r. Starosta wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia 10 marca 2020 r., po przeprowadzeniu którego decyzją z dnia 1 września 2021 r. odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z dnia 10 marca 2020 r. oraz odmówił wstrzymania jej wykonania. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Wnioskodawcy. Decyzją z dnia 27 stycznia 2022 r. Wojewoda Pomorski, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 1 września 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Od decyzji organu odwoławczego Spółka wniosła sprzeciw. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że sprzeciw nie jest zasadny. W ocenie Sądu Wojewoda prawidłowo dostrzegł, że decyzja Starosty z dnia 1 września 2021 r. została wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu od udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu należy przyjąć, że prawidłowa wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. prowadzi do uznania, że pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji w postępowaniu zwyczajnym, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym ta decyzja ma być weryfikowana, przy czym dotyczy to także czynności związanych z badaniem i rozstrzyganiem o dopuszczalności uruchomienia postępowania nadzwyczajnego. Skoro w realiach rozpoznawanej sprawy zarówno decyzja z dnia 10 marca 2020 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, jak i decyzja z dnia 1 września 2021 r. o odmowie uchylenia tej decyzji ostatecznej, zostały podpisane przez tę samą osobę (Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w P. W. B.) Wojewoda prawidłowo stwierdził naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 152 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 prawa budowlanego w zw. z art. 28, art. 7 i art. 77 k.p.a. Sąd wskazał, że o ile w momencie złożenia wniosków o wznowienie postępowania (maj 2021 r.) inwestorem była już Spółka, o tyle złożone wnioski dotyczyły wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 10 marca 2020 r., która została wydana na rzecz P. H. Organ pierwszej instancji prawidłowo zatem prowadził postępowania z udziałem zarówno P. H., jak i Spółki, mając na uwadze treść art. 28 k.p.a. Nie można tym samym podzielić stanowiska Wojewody, że Starosta błędnie ustalił krąg stron postępowania wznowieniowego. Wojewoda słusznie natomiast zauważył, że korespondencję w sprawie wznowieniowej (w tym postanowienie z dnia 14 lipca 2021 r. i decyzję z dnia 1 września 2021 r.) Starosta kierował do A. O., który zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy pełnomocnictwem (k. 19 akt administracyjnych) został upoważniony przez Spółkę do jej reprezentowania "przed organami administracji państwowej i instytucjami miejskimi w związku z odbiorem Dziennika Budowy oraz Dziennika Rozbiórki dla inwestycji budowy ośmiu domów jednorodzinnych w zabudowie dwulokalowej, na podstawie pozwolenia na budowę [...] z dnia 10.03.2020". Nie można więc uznać, że Starosta prawidłowo poinformował jedną ze stron postępowania, tj. Spółkę, o wszczęciu postępowania wznowieniowego oraz o jego końcowym rozstrzygnięciu, co stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które uprawniało Wojewodę do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania "skargi", a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi z dnia 14 kwietnia 2022 r. skarżąca kasacyjnie zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez.: 1) niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. 2351, ze zm.), dalej jako "P.b", w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na braku stwierdzenia przez Sąd I instancji, że A. P., P. S. oraz T. K. posiadają status strony w postępowaniu wznowieniowym zakończonym decyzją z dnia 10 marca 2020 r. w tym w postępowaniu odwoławczym od decyzji Starosty P. z dnia 1 września 2021 r., chociaż osoby te nie były stronami postępowania zakończonego decyzją Starosty P. z dnia 10 marca 2020 r., ponieważ ich nieruchomości nie leżą w obszarze oddziaływania inwestycji. II naruszenie przepisów postępowania, tj.: I) art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że decyzja Starosty P. z dnia 10 marca 2020 r. udzielająca pozwolenia na budowę i decyzja Starosty P. z dnia 1 września 2021 r. wydana w postępowaniu wznowieniowym zostały wydane z naruszeniem powołanego przepisu, ze względu na to, że zostały podpisane przez tą samą osobę - Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w P. pomimo, że decyzje te zostały wydane w dwóch różnych trybach, a także zawierają dwa odmienne rozstrzygnięcia tj. decyzja z dnia 10 marca 2020 r. dotyczyła udzielenia pozwolenia na budowę, natomiast decyzja z dnia 1 września 2021 r. odmowy uchylenia tej decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Ponadto Sąd I instancji nie wziął pod uwagę okoliczności, iż decyzja z dnia 10 marca 2020 r. i decyzja z dnia I września 2021 r. zostały podpisane przez Naczelnika Wydziału, ponieważ tylko on był upoważniony do podpisywania decyzji administracyjnych, żaden inny pracownik nie mógł podpisywać decyzji administracyjnych, wobec tego gdyby decyzja z dnia 1 września 2021 r. nie została podpisana przez Naczelnika Wydziału, to wówczas nie było by osoby, która mogłaby wydać rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W dodatku, decyzje były przygotowywane merytorycznie przez dwóch różnych pracowników Starostwa Powiatowego w P. - pnb z dnia 10.03.2020 r. - przygotowywał inspektor P. B., natomiast decyzję z dnia 01.09.2021 - inspektor B. S. Sąd I instancji nie zbadał tej okoliczności, lecz bezrefleksyjnie oddalił sprzeciw skarżącej, 2) art. 152 § 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że wstrzymanie lub odmowa wstrzymania wykonania decyzji powinna nastąpić w formie postanowienia poprzedzającego wydanie przez Starostę P. decyzji z dnia 1 września 2021 r., podczas gdy nic nie stoi na przeszkodzie, aby organ I instancji w decyzji rozpoznającej sprawę co do istoty zamieścił rozstrzygnięcie dotyczące wstrzymania bądź odmowy wstrzymania wykonania decyzji, ponieważ to nie forma lecz treść decyduje o rodzaju danego aktu administracyjnego, zaś decyzja z dnia 1 września 2021 r. zawiera wszystkie elementy wymienione w powołanym przepisie, 3) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie przez WSA w Gdańsku, że decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 14 kwietnia 2022 r. uchylająca decyzję Starosty P. z dnia 1 września 2021 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, chociaż wskazane przez Wojewodę Pomorskiego naruszenia przepisów postępowania nie stanowią podstawy do zastosowania tego przepisu, czego konsekwencją było niezasadne oddalenie sprzeciwu od decyzji Wojewody Pomorskiego, 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu Skarżącej dotyczącego naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28, art. 7 i art. 77 k.p.a., polegającego na nieustaleniu przez Wojewodę Pomorskiego tego czy A. P., P. S. i T. K. posiadają status strony w postępowaniu wznowieniowym zakończonym decyzją Starosty P. z dnia 10 marca 2020 r., chociaż zagadnienie to powinno być potraktowane przez Sąd I instancji priorytetowo, ponieważ będzie wywierało znaczący wpływ na przebieg dalszego procedowania przez organy administracji publicznej rozpoznające ponownie sprawę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Należy przypomnieć, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jako, że w niniejszej sprawie naruszenie art. 24 § pkt 5 k.p.a. mogło stanowić samoistną przesłankę do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sąd w pierwszej kolejności postanowił odnieść się do tej kwestii. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje pogląd, zgodnie z którym w odniesieniu do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. istotna jest relacja kontrolna jaka zachodzi między nowym postępowaniem, a zaskarżoną decyzją. W rezultacie obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli - czy to w postępowaniu zwykłym, czy nadzwyczajnym - w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II GSK 110/16). Ten aspekt relacji postępowania nadzwyczajnego z decyzją wydaną w postępowaniu zwykłym poddano analizie w wyroku NSA z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3454/19. Stwierdzono, że na sprawę składają się elementy przedmiotowe i podmiotowe, co przesądza o tożsamości sprawy. Ustalając elementy tożsamości sprawy indywidualnej rozstrzygniętej decyzją administracyjną konieczne jest uwzględnienie nie tylko rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w toku postępowania instancyjnego ale też i poddanie jej rozstrzygnięcia w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego. Rozwiązanie prawne obejmujące nie tylko tok instancji ale i nadzwyczajne tryby postępowania wynika wprost z brzmienia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Poddanie w wyniku zaskarżenia weryfikacji decyzji ma zatem ustanowioną expressis verbis podstawę prawną wyłączenia pracownika z mocy prawa od rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zastosowania wobec zaskarżonej decyzji środka prawnego uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższy pogląd i w konsekwencji stanowisko Sądu I instancji w niniejszej sprawie. Niezasadne są zatem zarzuty strony skarżącej, że decyzje zostały wydane w dwóch różnych trybach i mają odmienne rozstrzygnięcia. Nie można się również zgodzić z zarzutem, że decyzji nie mogła podpisać inna osoba. Skoro w postępowaniu zwykłym decyzję podpisał Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w P., to decyzję w postępowaniu wznowieniowym mógł podpisać sam Starosta P.. Nie ma przy tym znaczenia kto faktycznie sporządził projekt decyzji, bowiem to podpis obarcza odpowiedzialnością za merytoryczną treść rozstrzygnięcia wskazując na osobę decyzyjną. Wobec powyższego należy uznać za słuszne stanowisko Wojewody Pomorskiego o uchyleniu w całości decyzji Starosty z dnia 1 września 2021 r. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę podziela również stanowisko Sądu I instancji dotyczące art. 152 § 1 k.p.a. Rozpoznanie wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu powinno nastąpić w drodze postanowienia, na które (zgodnie z § 2) służy stronie zażalenie. Zawarcie rozstrzygnięcia w akcie kończącym uniemożliwia stronie kontrolę instancyjną w tym przedmiocie i z uwagi na to Starosta winien odnieść się do tej kwestii przed wydaniem decyzji. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 28 prawa budowlanego Sąd nie przesądza tej kwestii, bowiem z uwagi na powyższe naruszenia sprawa wróci do organu I instancji, który będzie musiał ponownie ocenić status stron w postępowaniu wznowieniowym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.