II OSK 3454/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ł. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 268/19 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Ł. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 6 lutego 2019 r. nr ... w przedmiocie umorzenia po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wyrażającą zgodę na sytuowanie cmentarza oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 268/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi M. S. na decyzję Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2019 roku nr [...] w przedmiocie umorzenia po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wyrażającą zgodę na sytuowanie cmentarza, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radomsku z dnia [...] grudnia 2018 roku nr [...] oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w trybie nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, unormowanym w art. 145 i nast. kodeksu postępowania administracyjnego. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko skarżącego, iż w wydaniu decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radomsku Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radomsku Nr [...] z dnia [...] października 2017 r. w sprawie wyrażenia zgody na sytuowanie cmentarza na terenie działek nr [...], [...], [...] i [...] obręb geodezyjny [...], brał udział pracownik, który uczestniczył w wydaniu decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radomsku Nr [...] z dnia [...] października 2017 r. w sprawie oceny terenu obejmującego część działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...], [...], [...], [...], obręb geodezyjny [...] pod względem spełnienia wymagań sanitarnych i wyrażenia zgody na sytuowanie cmentarza na tym terenie, tj. M. D. - Kierownik Sekcji Nadzoru i Higieny Środowiska PPIS w Radomsku. Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że wymieniony pracownik PPIS w Radomsku sporządził decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radomsku Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania administracyjnego, a w ramach wznowionego postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. postępowania: w dniu 22 października 2018 r. sporządził w imieniu PPIS w Radomsku pisma kierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomsku i Prezydenta Miasta Radomska o udzielenie informacji, czy organy te prowadzą postępowanie związane z cmentarzem zarządzanym przez Parafię Katolicką p.w. [...] w R., w dniu 26.10.2018 r. sporządził i podpisał pismo kierowane do Sekcji Nadzoru Higieny Żywienia Żywności i Przedmiotów Użytku Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Radomsku o udzielenie informacji, czy M. S. posiada zakład produkujący artykuły żywności, w dniu 13 listopada 2018 r. sporządził zawiadomienie kierowane do M. S. na podstawie art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego, w dniu 26 listopada 2018 r. sporządził pisma do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomsku i Prezydenta Miasta Radomska o udzielenie informacji, na jakim obecnie etapie znajduje się prowadzone przez ten organ postępowanie związane z cmentarzem zarządzanym przez Parafię Katolicką p.w. [...] w R. i jakiego obszaru dotyczy. W odniesieniu do decyzji, podlegającej kontroli w ramach wznowionego postępowania, tj. decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radomsku Nr [...] z dnia [...] października 2017 r. w sprawie oceny terenu obejmującego część działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...], [...], [...], [...], obręb geodezyjny [...] pod względem spełnienia wymagań sanitarnych i wyrażenia zgody na sytuowanie cmentarza na tym terenie, p. M. D. opracowała projekt decyzji z dnia [...] października 2017 r., w dniu 27 września 2017 r. opracowała projekt zawiadomienia o zgromadzeniu materiału dowodowego umożliwiającego wydanie decyzji, w dniu 21 sierpnia 2017 r. opracowała projekt postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, w dniu 20 lipca 2017 r. opracowała projekt pisma do GEOBIOS w sprawie uzupełnienia opinii hydrologicznej, w dniu 19 lipca 2017 r. opracowała projekty pism: do strony z wezwaniem do uzupełnienia materiału sprawy, do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomsku w sprawie legalizacji cmentarza, do Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego w Radomsku w sprawie legalizacji cmentarza, w dniu 17 lipca 2017 r. opracowała projekty pism: do Parafii Katolickiej p.w. [...] w R. w sprawie zachowania odległości, do GEOBIOS w sprawie uzupełnienia opinii hydrologicznej, w dniu 26 czerwca 2017 r. opracowała projekt postanowienia o zawieszeniu postępowania, w dniu 13 czerwca 2017 r. opracowała projekt pisma do Prezydenta Miasta Radomsko w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz rozpoznała wniosek strony w sprawie wyrażenia zgody na sytuowanie cmentarza i dokonała analizy zgromadzonej dokumentacji. Kierownik Sekcji Nadzoru i Higieny Środowiska PPIS w Radomsku była zatem osobą, która prowadziła postępowanie Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radomsku w przedmiocie wyrażenia zgody na sytuowanie cmentarza, zakończonego wydaniem (opracowanej przez M. D.) decyzji z dnia [...] października 2017 r., a następnie aktywnie uczestniczyła (sporządzała projekty pism i rozstrzygnięć) w toku wznowionego postępowania, którego celem była kontrola prawidłowości działań podejmowanych przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radomsku w ramach postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2017 r. Rozstrzygając sprawę Sąd pierwszej instancji powziął zatem wątpliwości, czy organ respektował przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wyłączenia pracownika organu. Sąd argumentował, że instytucja ta uregulowana została w art. 24 § 1-4 ww. kodeksu. Dla sprawy istotny, zdaniem Sądu, jest przepis art. 24 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Prawidłowa wykładnia i zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego wymaga właściwej interpretacji pojęcia "brania udziału w wydaniu decyzji". Wątpliwości wzbudza kwestia, czy w sytuacji, w której ten sam pracownik opracowuje decyzję ostateczną a następnie sporządza decyzję wydaną w trybie nadzwyczajnym - wznowienia postępowania, wypełniona zostaje dyspozycja art. 24 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego, a konkretnie, czy "brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji". Sąd podkreślił, że znane są mu rozbieżne stanowiska w tej kwestii. Wedle pierwszego z nich pojęcie "zaskarżonej decyzji" dotyczy wyłącznie jej kwestionowania w ramach administracyjnego toku instancji. Nie odnosi się ono natomiast do ochrony uruchamianej w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2014 r., II FSK 622/13 [LEX nr 1532669]; dostępny także w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Według NSA użyte w tym przepisie pojęcie "zaskarżonej decyzji" dotyczy wyłącznie jej kwestionowania w ramach administracyjnego toku instancji. Nie odnosi się ono natomiast do ochrony uruchamianej w trybie nadzwyczajnym. W przypadku trybów nadzwyczajnych nie chodzi wszak o zaskarżenie decyzji jako takiej, lecz o złożenie wniosku, którego celem jest rozpoznanie odmiennej od rozstrzygniętej uprzednio sprawy (ustalenie, czy samo postępowanie lub wydana w jego wyniku decyzja dotknięte są jedną z kwalifikowanych wad prawnych). Nie jest to więc rozpoznanie sprawy co do meritum w jej pełnym zakresie przedmiotowym. Przedmiot tej sprawy jest nowy w stosunku do sprawy, która została załatwiona decyzją ostateczną. Odmienny pogląd zaprezentowano m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2017 r., II FSK 506/17 (LEX nr 2352581), zgodnie z którym określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" zawarte w art. 130 § 1 pkt 6 O.p. (odpowiednio art. 24 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego) dotyczy również udziału pracownika w postępowaniu w trybach nadzwyczajnych, takich jak, np. wznowienie postępowania. Istotą instytucji wznowienia postępowania jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została zakończona decyzją ostateczną, w sytuacji gdy zaistniały określone w O.p. (kodeksu postępowania administracyjnego) podstawy wznowienia postępowania. Żądanie wznowienia postępowania należy zatem uznać za środek zaskarżenia, składany w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego. Sąd podzielił to stanowisko. Zaskarżona decyzja, w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego, to taka decyzja, która została objęta środkiem zaskarżenia. Kodeks postępowania administracyjnego normuje system weryfikacji rozstrzygnięć w toku instancji oraz weryfikację poza tokiem instancji, w trybach nadzwyczajnych. W ten system weryfikacji rozstrzygnięć organów administracji wpisane są środki zaskarżenia. Środki zaskarżenia są to instytucje procesowe, za pomocą których uprawnione podmioty mogą żądać weryfikacji rozstrzygnięć, co może doprowadzić do ich wzruszenia. Nadzwyczajnym trybem wzruszania decyzji ostatecznych jest tryb wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, dającą możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia decyzją sprawy, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku postępowania, jeżeli decyzja taka zawiera wadę określoną w art. 145 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (art. 240 § 1 O.p.). Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia, jakim jest wznowienie postępowania, objęta zastała ostateczna decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radomsku Nr [...] z dnia [...] października 2017 r. w sprawie oceny terenu obejmującego część działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...], [...], [...], [...], obręb geodezyjny [...] pod względem spełnienia wymagań sanitarnych i wyrażenia zgody na sytuowanie cmentarza na tym terenie. Zarówno tę decyzję, jak również decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radomsku Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania administracyjnego, zakończonego wskazaną decyzją ostateczną, będącą decyzją wydaną w I instancji w toku rozpoznawania nadzwyczajnego środka zaskarżenia, jakim jest wznowienie postępowania, sporządziła (opracowała) ta sama osoba. Z kolei wyrażenie "brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" trzeba odnieść do nie tylko do samego stadium decyzyjnego postępowania administracyjnego, ale i do wykonywania czynności procesowych poprzedzających wydanie decyzji. Wskazany wyżej pracownik Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radomsku opracowując i sporządzając decyzje z dnia [...] października 2017 r. i [...] grudnia 2018 r. niewątpliwie wziął udział w prawnie wiążącym rozstrzygnięciu sprawy. Adnotacje dotyczące tego samego pracownika (tu: Kierownik Sekcji Nadzoru i Higieny Środowiska PPIS w Radomsku) złożone pod tymi decyzjami, stanowią ewidentne naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego. Osoba, która działa w postępowaniu z upoważnienia organu wydającego decyzję, skoro opracowuje i sporządza rozstrzygnięcia, zamieszcza o tym fakcie stosowne informacje w aktach sprawy, to zdaniem Sądu stanowią one świadectwo aktywnego uczestnictwa tej osoby w formułowaniu finalnej konkluzji, co do kierunku załatwienia sprawy. Pracownik rozpatrując ponownie sprawę z upoważnienia organu (w drugiej instancji) podlega wyłączeniu wówczas, gdy brał on udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Daje to gwarancję, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzje w pierwszej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji. Jak podkreśla się w orzecznictwie, wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego było uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby, wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 63/11 oraz przywołane tam orzecznictwo). Zdaniem Sądu, uznanie, że w przypadku nadzwyczajnego środka zaskarżenia jakim jest wznowienie postępowania, nie ma zastosowania instytucja wyłączenia pracownika unormowana w art. 24 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego prowadzić może do sytuacji, w której ten sam pracownik dokonuje oceny własnego rozstrzygnięcia, zawartego w zaskarżonej decyzji ostatecznej. Z punktu widzenia obiektywizmu i bezstronności w relacjach z jednostką, której gwarancją są przepisy o wyłączeniu pracownika byłoby to nie do przyjęcia. Sąd podzielił zatem pogląd, że określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji", zawarte w art. 24 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczy również udziału pracownika w postępowaniu w trybach nadzwyczajnych, takich jak wznowienie postępowania. Istotą instytucji wznowienia postępowania jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została zakończona decyzją ostateczną, w sytuacji gdy zaistniały podstawy wznowienia postępowania. Żądanie wznowienia postępowania należy zatem uznać za środek zaskarżenia, składany w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 lipca 2017 r. (II FSK 506/17) podkreślił, że dla dokonania prawidłowej wykładni art. 130 § 1 pkt 6 O.p. (odpowiednio art. 24 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego), należy mieć na uwadze cel wprowadzenia przesłanki wyłączenia pracownika organu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale w składzie siedmiu sędziów z dnia 22 lipca 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, na tle regulacji zawartej w art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.) "istotą tego unormowania, podobnie zresztą jak odpowiadających mu przesłanek wyłączenia sędziego w procedurze cywilnej (art. 48 § 1 pkt 5 k.p.c.) i karnej (art. 40 § 1 pkt 6 k.p.k.), jest wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy, na co w swoim orzecznictwie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (por. wyroki z dnia: 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 19/02 i 13 grudnia 2005 r. sygn. akt SK 53/04). Orzekając o zgodności art. 24 w zw. z art. 141 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, w wyroku z 7 marca 2005 r. sygn. akt P 8/03 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantuje stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez jej poddanie instancyjnej kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie - kontroli sądowej. Z wyjątkiem podejmowania czynności niecierpiących zwłoki z uwagi na interes społeczny lub ważny interes strony (art. 24 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego) podlegający wyłączeniu pracownik nie może dokonywać innych czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji ani w nich uczestniczyć, a tym bardziej wydawać decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub za ten organ. Biorąc zatem pod uwagę konieczność zapewnienia stronie obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy, Sąd uznał, że określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" zawarte w art. 24 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy również udziału pracownika w postępowaniu w trybach nadzwyczajnych, takich jak wznowienie postępowania. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd zdecydował o uchyleniu decyzji wydanych w obu instancjach (na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz przy zastosowaniu art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), ponieważ wadą wynikającą z art. 24 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego była dotknięta decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radomsku wydana w trybie wznowieniowym, tj. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Wyeliminowanie zatem z obrotu prawnego jedynie decyzji zaskarżonej (Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] lutego 2019 r. nr [...]), zdaniem Sądu, nie eliminuje rozpatrywanego naruszenia procesowego. Sąd nie rozważał zasadności innych podnoszonych w skardze zarzutów, ponieważ odniesienie się do kwestii, których one dotyczą zaktualizuje się dopiero po wyeliminowaniu omówionych wyżej nieprawidłowości. W skardze kasacyjnej Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 24 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego, przez przyjęcie, że w wydaniu zaskarżonej decyzji brała udział osoba, która podlegała wyłączeniu od orzekania na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy w istocie nie podlegała ona wyłączeniu, albowiem przesłanka wyłączenia pracownika z art. 24 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do wszystkich decyzji wydawanych w następstwie wznowienia postępowania administracyjnego, a w szczególności do decyzji umarzających wznowione postępowanie z przyczyn podmiotowych. Oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Wnosił też o rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej w zakresie pominiętej w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 24 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje podstawę prawną uwzględnienia skargi na decyzję, stanowiąc, że sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jednym z rodzajów ciężkiego kwalifikowanego naruszenia przepisów postępowania, wyliczonego w regulującym podstawy wznowienia postępowania art. 145 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, jest naruszenie prawa przez wydanie decyzji przez pracownika, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 kodeksu postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego). Tak konstruując ten rodzaj naruszenia przepisów postępowania stanowiący podstawę do wznowienia postępowania, art. 145 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego wyznacza stopień naruszenia przez wprowadzenie ograniczenia: "decyzja wydana została przez pracownika (...), który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 (...)". Dla zatem pełnego określenia tej podstawy w art. 145 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego odesłano do podstaw wyłączenia uregulowanych w art. 24 kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzut ograniczono do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 24 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 24 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Na sprawę składają się elementy przedmiotowe i podmiotowe, co przesądza o tożsamości sprawy. Ustalając elementy tożsamości sprawy indywidualnej rozstrzygniętej decyzją administracyjną konieczne jest uwzględnienie nie tylko rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w toku postępowania instancyjnego ale też i poddanie jej rozstrzygnięcia w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego. Rozwiązanie prawne obejmujące nie tylko tok instancji ale i nadzwyczajne tryby postępowania wynika wprost z brzmienia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego: "w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji". Poddanie w wyniku zaskarżenia weryfikacji decyzji ma zatem ustanowioną expresiss verbis podstawę prawną wyłączenia pracownika z mocy prawa od rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zastosowania wobec zaskarżonej decyzji środka prawnego uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. Nie ma znaczenia prawnego treść podjętej decyzji w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, a zatem czy stanowi ona treść o merytorycznym czy nie merytorycznym jego zakończeniu. Zakończenie postępowania decyzją umarzającą postępowanie ma dla strony podstawowe znaczenie przez pozbawienie jej pełnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Nie można uznać zatem za zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 24 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazane przez Sąd czynności podejmowane przez pracownika przesądziły o tym, że były podstawy do kwalifikacji naruszenia przepisów prawa do zastosowania środka prawnego wobec zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a to wyłącza uwzględnienie wniosków co do rozszerzenia rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej wywiedzionych w odpowiedzi na skargę kasacyjną. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. ----------------------- 9