II SA/Gl 1563/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2023 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 24 sierpnia 2022 r. nr WINB.WOA.7722.163.2022.KC w przedmiocie grzywny za bezzasadną odmowę udostępnienia przedmiotu oględzin w sprawie legalności obiektu budowlanego oddala skargę. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej – Wojewódzki Inspektor, organ odwoławczy) postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2022 r. nr WINB.WOA.7722.163.2022.KC, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 81, art. 83 ust. 2 i art. 84 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm. – dalej u.p.b.), po rozpoznaniu zażalenia P. S. (dalej – Skarżący, Strona), utrzymał w mocy postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (dalej – Powiatowy Inspektor, organ I instancji) z dnia 22 czerwca 2022 r. znak [...], którym ukarano P. S. grzywną w wysokości 200 zł za bezzasadne nieudostępnienie przedmiotu oględzin w sprawie legalności budowy budynku garażowego, zlokalizowanego w miejscowości L., przy ul. [...], na działce nr 1, pomimo prawidłowego zawiadomienia o przeprowadzeniu dowodu z oględzin w postępowaniu administracyjnym. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 8 lipca 2021 r. A. Sp. z o.o. w C. zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o przeprowadzenie oględzin garażu posadowionego na działce nr 1 zlokalizowanej w L. przy ul. [...], gm. B. w celu sprawdzenia jego legalności. W związku z tym żądaniem Powiatowy Inspektor zawiadomieniem z dnia 13 września 2021 r. poinformował Skarżącego o oględzinach powyższej nieruchomości w dniu 11 października 2021 r. Jednocześnie zobowiązano Stronę do przygotowania i przedstawienia podczas tej czynności dokumentacji potwierdzającej legalność budowy budynku garażowego (tj. pozwolenia na budowę, ewentualnie zgłoszenie budowy, projekt budowlany, dziennik budowy). Zawiadomienie to zostało doręczone Skarżącemu w dniu 30 września 2021 r. Zaplanowane na dzień 11 października 2021 r. oględziny nie odbyły się z uwagi na niestawiennictwo Strony. W tej sytuacji organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia 9 listopada 2021 r. ukarał Skarżącego grzywną w wysokości 50 zł za bezzasadne nieudostępnienie przedmiotu oględzin w sprawie legalności budowy budynku garażowego, zlokalizowanego na działce nr 1 w miejscowości L. przy ul. [...] Wojewódzki Inspektor po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia 3 stycznia 2022 r. nr WINB.WOA.7722.259.2021.SS utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Z kolei WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 lipca 2022 r. o sygn. akt II SA/Gl 563/22 oddalił skargę Strony (orzeczenie nieprawomocne). Następnie Powiatowy Inspektor pismem z dnia 4 marca 2022 r. poinformował Skarżącego o kolejnym terminie oględzin przedmiotowego garażu, wyznaczając datę tej czynności na dzień 11 kwietnia 2022 r. Zawiadomienie to zostało doręczone Stronie w dniu 24 marca 2022 r. Również drugie w kolejności oględziny zaplanowane na dzień 11 kwietnia 2022 r. nie odbyły się z uwagi na nieobecność Skarżącego, co potwierdzono w protokole z oględzin. Wobec powyższego organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia 19 kwietnia 2022 r. - na podstawie art. 88 § 1 k.p.a. - ukarał Stronę grzywną w wysokości 200 zł za bezzasadne nieudostępnienie przedmiotu oględzin w sprawie legalności budowy budynku garażowego, zlokalizowanego w miejscowości L. przy ul. [...], na działce nr 1. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Wojewódzki Inspektor postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2022 r. Zawiadomieniem z dnia 19 kwietnia 2022 r. Powiatowy Inspektor po raz trzeci zawiadomił Skarżącego o oględzinach budynku garażowego, zaplanowanych tym razem na dzień 23 maja 2022 r. Pismo to zostało odebrane osobiście przez Stronę w dniu 6 maja 2022 r. Jednak i w tym przypadku czynność nie doszła do skutku z uwagi na niestawiennictwo Skarżącego, potwierdzone w protokole z oględzin. Z tego też względu organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia 22 czerwca 2022 r. - na podstawie art. 88 § 1 k.p.a. - ukarał Stronę ponownie grzywną w wysokości 200 zł za bezzasadne nieudostępnienie przedmiotu oględzin w sprawie legalności budowy budynku garażowego. W zażaleniu z dnia 15 lipca 2022 r. Skarżący wyraził pogląd o bezzasadności ukarania go grzywną i wniósł o uchylenia postanowienia pierwszoinstancyjnego. Organ odwoławczy po ponownym rozpatrzeniu sprawy wskutek wniesionego zażalenia, postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora z dnia 22 czerwca 2022 r. W jego motywach - po przedstawieniu przebiegu sprawy oraz przytoczeniu treści art. 88 § 1 k.p.a. - podniesiono, że organ nadzoru budowlanego badając legalność budynku zobligowany jest do poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia tej kwestii. Jednym z kluczowych dowodów służących temu celowi są oględziny nieruchomości. Dlatego też Wojewódzki Inspektor uznał, że organ I instancji słusznie zobowiązał Skarżącego, jako właściciela, do okazania przedmiotu oględzin. Zaznaczył przy tym, że prawidłowo pouczono Stronę o skutkach niezastosowania się do wezwania. Ponadto wyraził pogląd, że skoro Strona bezzasadnie odmówiła okazania przedmiotu oględzin, to organ I instancji, w sytuacji powtórnego nieokazania przedmiotu oględzin prawidłowo zastosował art. 88 § 1 k.p.a., nakładając na nią grzywnę w wysokości 200 zł. W skardze z dnia 10 października 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Strona zarzuciła postanowieniu Wojewódzkiego Inspektora naruszenie: 1) art. 88 § 1 w związku z art. 6 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nierzetelny i sprzeczny z zasadą praworządności albowiem organ I instancji niezasadnie ukarał Skarżącego grzywną w wysokości 200 zł za nieudostępnienie przedmiotu oględzin (budynku garażowego), ponieważ organ miał możliwość dokonania tej czynności w dniu 11 czerwca 2021 r., gdy nieruchomość została mu udostępniona w celu przeprowadzenia oględzin dwóch budynków gospodarczych. Zwrócono uwagę, że przedmiotem obecnych oględzin jest inny budynek niż w postepowaniu, w ramach którego planowano oględziny dwóch budynków gospodarczych, a zatem w sprawie tej powinno być wszczęte odrębne postępowanie; 2) art. 10 w związku z art. 73 k.p.a. poprzez brak zapewnienia Skarżącemu prawa wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów albowiem organ I instancji nie dysponował w dniu oględzin, tj. w dniu 11 kwietnia 2022 r. oraz w dniu wydawania postanowienia, tj. w dniu 19 kwietnia 2022 r., aktami sprawy, które zostały wysłane w dniu 4 kwietnia 2022 r. Wojewódzkiemu Inspektorowi, przez co nie zapewniono Skarżącemu możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed oględzinami lub przed wydaniem postanowienia przez organ I instancji; 3) art. 6 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez: a) wydanie postanowienia przez organ I instancji pomimo braku akt sprawy, co uniemożliwiało właściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, b) utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstacyjnego, a także wymierzenie kolejnej kary grzywny i podjęcie kolejnej próby przeprowadzenia oględzin budynku garażowego, w sytuacji gdy postanowienie organu I instancji nr [...] z dnia 19 kwietnia 2022 r. dotyczące wymierzenia grzywny z tytułu nieudostępnienia przedmiotu oględzin w dniu 11 kwietnia 2022 r. nie było jeszcze prawomocne i ostateczne. Wobec tych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Ponadto zawarto w skardze wniosek o przeprowadzenie dowodu z pism z dnia 4 kwietnia 2022 r. i 6 lipca 2022 r. na okoliczność, że organ I instancji na dzień wyznaczonych oględzin oraz wydania postanowienia nie dysponował aktami sprawy. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie może być uwzględniona, gdyż objęte nią postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane na podstawie art. 88 § 1 k.p.a., którym nałożono na Skarżącego grzywnę za niedostępnie przedmiotu oględzin, a konkretnie budynku garażowego. Spór koncentruje się wokół tego, czy w zaistniały przesłanki dla zastosowanie tego rodzaju represji wobec Skarżącego. Jak już zauważono, prawo do zastosowania wspomnianego środka przymusu wynika z art. 88 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. Przyjmuje się, że wymienione w art. 88 k.p.a. środki przymuszające nie są karami w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz środkami przymusu zapewniającymi posłuch postanowieniom organu administracyjnego w celu przeprowadzenia określonego dowodu lub wykonania przewidzianej prawem czynności urzędowej (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 88). Jak wynika z treści art. 88 § 1 k.p.a., organ przeprowadzający dowód może wymierzyć karę grzywny osobie, która bezzasadnie odmówi złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej. Kara grzywny może być nałożona zarówno na osobę, która wezwana do udziału w czynności urzędowej na piśmie (art. 50 § 1 k.p.a.) nie stawiła się w wyznaczonym czasie i miejscu, jak i na osobę, która stawiła się na wezwanie organu, lecz bezzasadnie odmówiła złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej. Kluczowym dla zastosowania omawianej instytucji jest prawidłowość zawiadomienia osoby o obowiązku określonego zachowania się oraz pouczenie jej o skutkach niezastosowania się do wezwania. Oznacza to, że przede wszystkim osoba musi otrzymać owo wezwanie, co należy rozpatrywać w kategoriach dopełnienia zasad doręczenia pism, które uregulowane zostały w k.p.a. w rozdziale 8 Działu I "Przepisy ogólne". Trudno bowiem wymagać podporządkowania się obowiązkowi w sytuacji, gdy osoba nie miała możliwości powzięcia wiedzy o tej powinności. Ponadto pismo formułujące określony obowiązek musi zawierać pouczenie o następstwach niezastosowania się do niego. Może to przybrać zarówno postać zacytowania odpowiedniego przepisu, jak również przedstawienia ich w sposób opisowy z odwołaniem się do konkretnej podstawy prawnej. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że zawiadomienie o oględzinach budynku garażowego zaplanowanych na dzień 23 maja 2022 r. zostało doręczone do rąk Skarżącego w dniu 6 maja 2022 r. Okoliczność tą dokumentuje "Potwierdzenie odbioru". Podkreślić przy tym należy, że powyższe dowodzi również tego, iż Skarżący o terminie i miejscu oględzin dowiedział się z wyprzedzeniem co najmniej 7 dniowym, jak wymaga tego art. 79 § 1 k.p.a. Wspomniane zawiadomienie oprócz informacji określających, gdzie i kiedy odbędą się oględziny oraz co będzie ich przedmiotem, zawiera również pouczenie. W pouczeniu tym zacytowano przepis art. 88 § 1 k.p.a., który precyzuje konsekwencje z jakimi musi się liczyć osoba, która m.in. bezzasadnie odmówi okazania przedmiotu oględzin. Pracownicy organu I instancji w protokole oględzin sporządzonym w dniu 23 maja 2022 r. zawarli informację, że w dacie wyznaczonych oględzin nie mogli dokonać czynności procesowej, ponieważ Skarżący nie stawił się, a brama i furtka prowadząca na teren nieruchomości, gdzie zlokalizowany jest budynek garażowy, były zamknięte. Przedstawione ustalenia pozwalają na przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki z art. 88 § 1 k.p.a. uprawniające do nałożenia na Skarżącego grzywny. Mianowicie organy administracji wykazały, że zawiadomienie o oględzinach, w którym sprecyzowano datę, godzinę, miejsce i przedmiot oględzin, zostało doręczone Skarżącemu. Ponadto zamieszczono w nim pouczenie o skutkach nie podporządkowania się temu obowiązkowi. Podnieść bowiem należy, że udostepnienie przedmiotu oględzin nie jest pozostawione do uznania osoby nią dysponującej, lecz stanowi jej obowiązek. Dodać należy, że obowiązek ten może być wyłączony jedynie w sytuacji, gdyby wydanie przedmiotu oględzin wiązało się z niebezpieczeństwem dla życia lub zdrowia ludzi, groziło niepowetowaną szkodą bądź też było - z obiektywnie uzasadnionych powodów - niemożliwe do zrealizowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1576/20, Lex nr 3319629). Z akt sprawy nie wynika, aby takie okoliczności w analizowanym przypadku zachodziły. Ukaranie grzywną w wysokości do 200 zł warunkowane jest ponadto nieskutecznością wcześniejszej grzywny w kwocie do 50 zł, tj. gdy jej zastosowanie nie przyniosło pożądanego skutku, ponieważ osoba w wyznaczonym ponownie terminie odmówiła okazania przedmiotu oględzin. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Mianowicie Skarżący wcześniej został ukarany grzywną w wysokości 50 zł. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, pomimo prawidłowego poinformowania Strony o oględzinach budynku garażowego wyznaczonych na dzień: 11 października 2021 r. (doręczenie zawiadomienia nastąpiło w dniu 30 września 2021 r.) oraz 11 kwietnia 2022 r. (doręczenie zawiadomienia nastąpiło w dniu 23 marca 2022 r.) nie stawiła się w określonym przez organ czasie i miejscu. W związku z tym organu I instancji odpowiednio: – postanowieniem nr [...] z dnia 9 listopada 2021 r. ukarał Skarżącego grzywną w wysokości 50 zł. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora postanowieniem z dnia 3 stycznia 2022 r. – postanowieniem nr [...] z dnia 19 kwietnia 2022 r. ukarał Skarżącego grzywną w wysokości 200 zł. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora postanowieniem z dnia 3 stycznia 2022 r. Konkludując zasadnym jest przyjęcie, iż organy nadzoru budowlanego prawidłowo nałożyły na Skarżącego grzywnę w wysokości 200 zł w związku z nieudostępnieniem do oględzin budynku garażowego. Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie. W tym względzie podkreślić należy, że obowiązek okazania przedmiotu oględzin dotyczy nie tylko stron postępowania, w ramach którego organ administracji podejmuje tego rodzaju czynność dowodową. Spoczywa on bowiem na każdym, w kogo władaniu pozostaje przedmiot oględzin. Dlatego też zastosowanie środka przymusu z art. 88 § 1 k.p.a. nie jest uzależnione od możliwości zapoznania się z aktami sprawy osoby zobowiązanej do okazania przedmiotu oględzin. Dopuszczalność nałożenia grzywny nie jest także uzależniona od tego, czy ukarany wcześniej został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3403/18, Lex nr 3047331). Ponadto wyjaśnić należy, że każde z postępowań dotyczących nałożenia grzywny w trybie art. 88 § 1 k.p.a. jest postępowaniem odrębnym. Dlatego też fakt, że wcześniejsze postanowienie organu I instancji nr [...] z dnia 19 kwietnia 2022 r. nie stało się ostateczne, nie stanowił przeszkody dla ponownego wymierzenia Skarżącemu grzywny za nieudostępnienie przedmiotu oględzin. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.).