II OSK 2768/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Op 126/22 w sprawie ze skargi E.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 lutego 2022 r. nr SKO.40.83.2022.li w przedmiocie wstrzymania użytkowania terenu i wyznaczenia terminu do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 11 sierpnia 2022 r., II SA/Op 126/22, w wyniku rozpoznania skargi E.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej: SKO) z 28 lutego 2022 r. nr SKO.40.83.2022.Ii, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań M.S. i P.B. uchylił decyzję Burmistrza [...] z 14 grudnia 2021 r., nr MG.GP.II.6730.8.2020, w części dotyczącej punktu 1, w którym Burmistrz [...] odmówił na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z zm.), dalej: u.p.z.p., wstrzymania użytkowania terenu na działkach nr ew. [...] w miejscowości D., [...], obręb [...], gmina [...] i orzekając co do istoty sprawy w tym zakresie nakazał E.L. i K.L. jako właścicielom ww. działek wstrzymanie ich użytkowania wraz z równoczesnym wyznaczeniem terminu jednego miesiąca do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy nie przekraczającej 35 m2 każdy, wraz z infrastrukturą towarzyszącą (punkt 1), a także utrzymał w mocy ww. decyzję Burmistrza [...] w części drugiej dotyczącej umorzenia postępowania w odniesieniu do złożonego wniosku o wstrzymanie robót budowlanych (punkt 2) - odrzucił wniesioną przez skarżących skargę na postanowienie SKO z 16 marca 2022 r., nr SKO.40.860.2022.li odmawiające uzupełnienia zaskarżonej decyzji (pkt 1), uchylił zaskarżoną decyzję SKO w części obejmującej punkt 1 oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] w części obejmującej również jej punkt 1 (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3), zasądzając na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 4). M.S. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w części, tj. w zakresie punktu 2, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 59 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwą interpretację oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że organy administracji publicznej orzekające w sprawie nie posiadały kompetencji do "oceny legalności korzystania z obiektów budowlanych" na podstawie przepisów u.p.z.p. Z uwagi na powyższy zarzut skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazanie w tej części sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez uczestnika postępowania na uzasadnionej podstawie. Należy przypomnieć, że przedmiotem przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli pozostawała w niniejszej sprawie decyzja SKO wydana w postępowaniu administracyjnym wszczętym wnioskiem skarżącej kasacyjnie z 13 maja 2020 r. Organ odwoławczy w toku instancji, podejmując orzeczenie reformatoryjno-merytoryczne (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), orzekł o wstrzymaniu użytkowania terenu - działek nr ew. [...] w D., gmina [...], na których została zrealizowana inwestycja polegająca na budowie sześciu budynków rekreacji indywidualnej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, wraz z zobowiązaniem E.L. i K.l. jako współwłaścicieli tejże nieruchomości do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. zamierzenia budowlanego. Podważając prawidłowość powyższego rozstrzygnięcia, Sąd I instancji przyjął, że stanowiący materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanej decyzji art. 59 ust. 3 u.p.z.p. normuje zwalczanie tzw. samowoli urbanistycznej, co oznacza, iż w okolicznościach faktycznych sprawy, gdy stwierdzona zmiana zagospodarowania terenu stanowiła następstwo zrealizowania przez inwestorów robót budowlanych, obejmujących wykonanie na nim nowej zabudowy, kontrola tego działania nie pozostaje w kompetencji Burmistrza [...], ale właściwego organu nadzoru budowlanego, który posługiwać się może w analizowanym zakresie środkami objętymi reżimem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682), dalej: p.b. Stanowiska skarżącej kasacyjnie podważającego powyższe zapatrywanie nie można zaaprobować, ponieważ opiera się ono, po pierwsze, na akcentowaniu, że wskutek zrealizowanej budowy nastąpiła trwała i zasadnicza zmiana zagospodarowania terenu, czemu jednakże Sąd I instancji w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie zaprzeczył. Po drugie, ocena prawna Sądu nie uchybia wskazanym w skardze kasacyjnej przepisom u.p.z.p. powołanym przez uczestniczkę postępowania jako jej podstawa. Ma bowiem rację Sąd I instancji, wyjaśniając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przyznana wójtowi (burmistrzowi albo prezydentowi miasta) przez art. 59 ust. 3 u.p.z.p. kompetencja do wstrzymania użytkowania terenu, któremu towarzyszy upoważnienie do wyznaczenia terminu, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania, powinna być odnoszona wyłącznie do stanów faktycznych, w których podjęte przez określoną osobę zachowanie prowadzi do funkcjonalnego przekształcenia terenu (zmiany zagospodarowania terenu), niemniej stan ten nie podlega kształtowaniu przepisami p.b., albowiem nie jest związany z procesem budowlanym. Celem decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., jest doprowadzenie do tego, by podjęte przez inwestora działanie podlegało ocenie wyznaczonej ramami prawnymi określonymi w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co ma umożliwić sprawowanie przez organ kontroli nad sposobem zagospodarowania terenu, które nie podlega reglamentacji budowlanej. Jeżeli działanie to będzie pozostawać zgodne z prawem, umożliwiać to będzie inwestorowi użytkowanie terenu wedle zmienionego sposobu jego zagospodarowania. W wyroku z 25 lutego 2020 r., II OSK 208/19 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że w razie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a nadto zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez względu na to, czy nastąpiło to na terenie objętym planem miejscowym, czy też nieposiadającym planu, to organy nadzoru budowlanego zostały wyposażone w uprawnienie do zastosowania środków prawnych likwidujących samowolną zmianę zagospodarowania terenu - art. 48-51 i art. 71a p.b. Z powyższego wynika, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p., przewidujący instrumenty zwalczania samowoli urbanistycznej, nie powinien być traktowany jako powielający przepisy p.b., które są wyłączną podstawą prawną do kontroli legalności budowy obiektów budowlanych i ich użytkowania. Zgodnie z art. 1 p.b. to ta ustawa normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach (por. postanowienie NSA z 15 marca 2023 r., II OW 2/23; postanowienie NSA z 26 stycznia 2023 r., II OW 99/22; postanowienie NSA z 22 września 2022 r., II OW 20/22). Podobny pogląd podkreślający niekonkurencyjność kompetencji organu nadzoru budowlanego i organu wymienionego w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. wyrażany jest również w piśmiennictwie (por. M. Bator, Inwestycje podlegające obowiązkowi uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, NZS 2015, nr 1, s. 17). Wymaga przypomnienia, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2016 r., II OPS 1/16, ONSAiWSA 2017/1/2 przyjęto, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine p.b., a także art. 51 ust. 7 p.b., jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine p.b. Nie może budzić wątpliwości, że pojęciem "przepisów" w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine p.b. należy objąć również przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p., co powoduje, że warunki określone w przepisach, których niedochowanie uzasadnia interwencję właściwego organu nadzoru budowlanego stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., odnosić trzeba do niezachowania przez inwestora wymagania polegającego na budowie obiektu budowlanego skutkującego zmianą zagospodarowania terenu bez legitymowania się decyzją ustalającą warunki zabudowy. W granicach sprawy, do której rozpatrzenia jest rzeczowo właściwy nie Burmistrz [...], ale Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], pozostaje powyższa kwestia, która powinna podlegać rozważeniu na gruncie dyspozycji art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 2 p.b. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., jak też samo zagadnienie, czy roboty budowlane zrealizowane przez skarżących na podstawie przyjętego zgłoszenia z 21 listopada 2019 r., obejmujące budowę sześciu budynków rekreacji indywidualnej na działkach nr ew. [...] w D. mieszczą się w zakresie określonym art. 29 ust. 1 pkt 2a p.b. W kontekście zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżącą kasacyjnie jedynie na marginesie konieczne jest zauważenie, że wolno stojące parterowe budynki rekreacji indywidualnej, rozumiane jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, nie powinny być utożsamiane z zabudową usługową z zakresu turystyki i rekreacji. Realizacja takich usług wyrażająca się możliwością wynajmu zespołu obiektów budowlanych nieoznaczonemu kręgowi podmiotów stwarza przeszkodę, by przyjąć, że zamierzenie budowlane obejmuje zamiar budowy budynków rekreacji indywidualnej, a w konsekwencji, iż zgodność tejże budowy z prawem może być wyznaczona w oparciu o fakt przyjęcia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia bez sprzeciwu (art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b.). Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.