II OSK 2742/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 563/22 w sprawie ze skargi P.S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [....] w przedmiocie grzywny za bezzasadną odmowę udostępnienia przedmiotu oględzin w sprawie legalności obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 lipca 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 563/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę P.S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], nakładające na P.S., na podstawie art. 88 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735), zwanej dalej k.p.a., grzywnę w wysokości 50 zł za bezzasadne nieudostępnienie przedmiotu oględzin w sprawie legalności budowy budynku garażowego, zlokalizowanego w miejscowości Ł., przy ul. [...], na działce nr [...]. P.S. w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez zaniechanie uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia pomimo naruszenia przez organy administracyjne I i II instancji art. 88 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nierzetelny i sprzeczny z zasadą praworządności, albowiem organ I instancji nie powinien ukarać skarżącego karą grzywny w wysokości 50 zł za nieudostępnienie przedmiotu oględzin, tj. budynku garażowego, albowiem uprzednio w dniu 11 czerwca 2021 r. organ I instancji powinien przeprowadzić oględziny, na które był wzywany i stawił się skarżący udostępniając całą nieruchomość nr [...], a czego organ I instancji nie dokonał, a zmieniając przedmiot oględzin z dwóch budynków gospodarczych na jeden budynek garażowy (bez dokonania oględzin) organ I instancji nie powinien wyznaczać następnego terminu oględzin całkowicie innego przedmiotu (tj. budynku garażowego, który uprzednio opisany był jako budynek gospodarczy) w tej samej sprawie i pod tym samym numerem sprawy ([...]), albowiem w takim przypadku, kiedy nie zostały przeprowadzone oględziny, a przedmiot oględzin zmienił funkcję z budynku gospodarczego na budynek garażowy, organ I instancji powinien wszcząć nowe postępowanie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie zażądał uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenia postanowienia organu II instancji oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, przy uwzględnieniu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący kasacyjnie wniósł również o przeprowadzenie dowodu z: - wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2019 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II OSK 3403/18 oraz z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 czerwca 2018 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 269/18, na okoliczność wykazania, że pod numerem sprawy [...] toczy się postępowanie w sprawie dwóch budynków gospodarczych, - pisma z dnia 1 lipca 2021 r., na okoliczność zmiany przedmiotu oględzin. Nadto, skarżący kasacyjnie oświadczył, iż zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i sformułowaną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając zatem sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Rozpoznawana sprawa dotyczy nałożenia na skarżącego kasacyjnie grzywny w wysokości 50 zł za bezzasadne nieudostępnienie przedmiotu oględzin w sprawie legalności budowy budynku garażu, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości Ł. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę od postanowienia wymierzającego skarżącemu kasacyjnie grzywnę stwierdził, że ziściły się wszystkie przesłanki jej wymierzenia określone w art. 88 § 1 k.p.a., a Naczelny Sąd Administracyjny to stanowisko podziela. Podstawę prawną wymierzenia grzywny stanowił przepis art. 88 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, kto będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. Przepis ten daje możliwość sankcjonowania w toku postępowania administracyjnego działań lub zaniechań podmiotów, które dezorganizują prawidłowy przebieg czynności dowodowych i uniemożliwiają koncentrację materiału dowodowego, a w konsekwencji załatwienie sprawy zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, w szczególności zasadą szybkości (art. 12 k.p.a.). Z treści art. 88 § 1 k.p.a. wynika, że orzeczenie grzywny z tytułu bezzasadnej odmowy okazania przedmiotu oględzin uzależnione jest od łącznego spełnienia następujących warunków: po pierwsze, podmiot zobowiązany do okazania przedmiotu oględzin jest w jego posiadaniu, po drugie, został on prawidłowo wezwany do okazania przedmiotu, z zachowaniem wymogów przewidzianych w art. 79 § 1 k.p.a., oraz pouczono go o skutkach braku zadośćuczynienia temu obowiązkowi, po trzecie, bezzasadnie odmówił okazania przedmiotu oględzin. Wymierzenie grzywny, jako procesowej kary porządkowej, nie jest obwarowane żadnymi innymi warunkami. Jak wynika z art. 88 § 1 k.p.a. adresatem kary grzywny może być każdy "kto będąc obowiązany (...) mimo prawidłowego wezwania bezzasadnie odmówił okazania przedmiotu oględzin (...)". Grzywnę można zatem wymierzyć podmiotowi zobowiązanemu do okazania przedmiotu oględzin. Granice prawnego obowiązku okazania przedmiotu oględzin wyznacza wyraźnie art. 85 § 2 k.p.a. stanowiąc, że jeżeli przedmiot oględzin znajduje się u osób trzecich, osoby te są obowiązane na wezwanie organu do okazania przedmiotu oględzin. Obciążenie tym obowiązkiem stron postępowania znajduje natomiast uzasadnienie w art. 50 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może wzywać osoby (strony lub inne osoby) do udziału w podejmowanych czynnościach, a więc również do udziału w oględzinach przez przedstawienie ich przedmiotu. Przedstawienie przedmiotu oględzin na wezwanie organu orzekającego jest wobec tego obowiązkiem, który ciąży zarówno na stronie, jak i na osobie trzeciej, w zależności od tego, w czyim władaniu znajduje się dany przedmiot. Zwolnienie z tego obowiązku może nastąpić wyjątkowo w sytuacji usprawiedliwionego braku możliwości okazania przedmiotu oględzin z powodu choroby lub innej niedającej się pokonać przeszkody bądź gdyby wiązało się to z niebezpieczeństwem dla życia lub zdrowia ludzi lub groziło niepowetowaną szkodą. Okoliczności te winny zostać w toku postępowania administracyjnego ujawnione i potwierdzone stosownym materiałem dowodowym (tak NSA w wyroku z 22 kwietnia 2020 r., II OSK 1359/19). Z niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący kasacyjnie został prawidłowo zawiadomiony o oględzinach zaplanowanych na dzień 11 października 2021 r. W dniu 30 września 2021 r. doręczono skarżącemu zawiadomienie, w którym poinformowano o wyznaczeniu na dzień 11 października 2021 r. oględzin budynku garażowego zlokalizowanego na działce [...] w miejscowości Ł a także wezwano do przygotowania i przedstawienia podczas dokonywania czynności dokumentacji potwierdzającej legalność budynku garażowego (tj. pozwolenia na budowę, ewentualnie zgłoszenia budowy, projektu budowlanego, dziennika budowy). W zawiadomieniu pouczono stronę o treści art. 79 § 2 k.p.a. oraz art. 88 § 1 k.p.a., w tym również o możliwości nałożenia grzywny w wysokości 50 zł w przypadku nieudostępnienia przedmiotu oględzin. Jak wynika z protokołu z dnia 11 października 2021 r., w wyznaczonym terminie oględzin przedstawiciele organu nadzoru budowlanego I instancji stwierdzili, że pomimo prawidłowego zawiadomienia skarżący kasacyjnie nie stawił się w wyznaczonym miejscu i czasie. Z powodu braku dostępu do posesji (zamknięta brama i furtka), nie przeprowadzono oględzin. Skarżący kasacyjnie zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym, nie kwestionował samego faktu udaremnienia przeprowadzenia oględzin zaplanowanych na dzień 11 października 2021 r., ale jednocześnie nie wskazał żadnych okoliczności usprawiedliwiających nieokazanie przedmiotu oględzin. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę organów nadzoru budowlanego, jak i Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie ziściły się wszystkie niezbędne przesłanki uprawniające do wymierzenia skarżącemu grzywny za nieokazanie przedmiotu oględzin w wysokości 50 zł. Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do podważenia legalności wymierzonej grzywny okazały się nieskuteczne. Grzywna była bowiem prawidłową reakcją organów na niewykonanie przez skarżącego kasacyjnie obowiązków procesowych ciążących na nim w postępowaniu nadzorczym w sprawie legalności zabudowy zlokalizowanej na działce nr [...] w Ł. Zgromadzony w aktach materiał dowodowy potwierdza, że w toku oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 11 czerwca 2021 r. organ stwierdził, że zamiast dwóch budynków gospodarczych na działce znajduje się budynek mieszkalny, garaż oraz kojec dla psa. Skarżący kasacyjnie tych ustaleń w toku postępowania nie podważył, a został o nich poinformowany pismem z dnia 1 lipca 2021 r., do którego dołączono kserokopię protokołu oględzin. W konsekwencji, organ nadzoru budowlanego stwierdził potrzebę przeprowadzenia oględzin garażu, i zgodnie z wymogami k.p.a., zawiadomił skarżącego kasacyjnie o oględzinach wskazując ich przedmiot (garaż) oraz termin (11 październik 2021 r.). W tych okolicznościach rolą skarżącego kasacyjnie było umożliwienie organowi przeprowadzenia tego rodzaju dowodu, którego nie można uznać za dowód uciążliwy czy sprzeczny z prawem. Wyznaczenie jako przedmiotu oględzin garażu, po ustaleniu w toku czynności procesowej, że w istocie na nieruchomości nie istnieją budynki gospodarcze, nie stanowi w okolicznościach sprawy zmiany przedmiotu postępowania głównego, a jest jedynie odzwierciedleniem zmiany w sferze faktów znanych organowi. W postępowaniu administracyjnym organ zobowiązany jest do uwzględnienia wszelkich zmian w stanie faktycznym i prawnym, jakie wystąpiły między wszczęciem postępowania a wydaniem rozstrzygnięcia. Granice sprawy administracyjnej w postępowaniu administracyjnym nie są bowiem ustalane w momencie jego wszczęcia, ale kształtują się podczas trwania czynności jurysdykcyjnych, gdy nowo odkrywane fakty powodują ujawnienie, czy powstanie nowych stron postępowania, konieczność sięgnięcia do innej grupy przepisów prawa, rozszerzenia badanego przedmiotu itp. (tak J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 128). Postępowanie nadzorcze, w którym organ wezwał skarżącego kasacyjnie do okazania garażu jest tym samym postępowaniem, w którym wcześniej skarżący był wzywany do okazania dwóch budynków gospodarczych. Z tego powodu dowody z dokumentów zawnioskowane przez skarżącego kasacyjnie należało uznać za nieprzydatne dla kontroli orzeczenia o grzywnie. Postępowanie zmierzające do wymierzenia grzywny na podstawie art. 88 § 1 k.p.a. ma wyłącznie charakter postępowania incydentalnego, wpadkowego względem postępowania głównego, albowiem grzywna jako środek przymusu jest tylko instrumentem służącym koncentracji materiału dowodowego i szybkości postępowania. Zatem grzywnę można stosować zawsze wtedy, gdy wystąpi bezzasadna odmowa udostępnia przedmiotu oględzin. Ilość wezwań do okazania przedmiotu oględzin wyznacza jedynie dopuszczalną wysokość grzywny, której w niniejszym postępowaniu organy nie przekroczyły. Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał zatem zarzut bezpodstawnego wezwania skarżącego kasacyjnie do okazania garażu, a w konsekwencji obciążenia go grzywną za niewykonanie tego obowiązku, czyli błędnego zastosowania art. 88 § 1 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. Działania organu nadzoru budowlanego nie były dowolne, gdyż miały podstawę w obowiązujących przepisach prawa. Organy dopełniły względem skarżącego kasacyjnie wszystkich obowiązków informacyjnych, umożliwiających zastosowanie sankcji z art. 88 § 1 k.p.a. Z tego względu, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na podstawie wskazanej w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., okazały się nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.