IV SA/Po 58/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. Wójt Gminy R. (dalej również organ I instancji) decyzją z 9 listopada 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 17, art. 20, art. 23, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.– dalej u.ś.r.) oraz art. 104 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2023r. poz. 775 ze zm. – dalej k.p.a.), odmówił I. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką O. S.. Organ ustalił, że podopieczna jest osobą chorą przewlekle ([...], porusza się na wózki inwalidzkim), wymaga całodobowej opieki i legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu 10 października 2023 r. Podopieczna pozostaje w związku małżeńskim z W. S., który posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Opiekę nad matką sprawuje córka I. S., która w ramach sprawowanej opieki pomaga matce podczas czynności higieniczno – pielęgnacyjnych oraz przygotowuje posiłki, podaje leki, umawia wizyty lekarskie, towarzyszy podczas wizyt u lekarzy specjalistów oraz sprząta w domu, robi pranie i zakupy. Organ I instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawczyni (córce) i wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ uznał także, że w sprawie nie została spełniona przesłanka przyznania świadczenia określona w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż niepełnosprawność podopiecznej nie powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania wniesionego przez I. S., decyzją z 1 grudnia 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium uznało, że decyzja o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest prawidłowa. Podopieczna jest mężatką, a jej mąż nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odwołując się do stanowisk orzeczniczych wyrażanych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22 organ odwoławczy wyjaśnił, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. O. S. pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu. I. S. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika kwestionując powyższą decyzję w całości wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła obrazę przepisów prawa materialnego t.j. art. 17 ust 5 pkt 2 lit a u.ś.r. poprzez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że pomimo, iż mąż O. S. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a jedynie orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, to jest w stanie opiekować się żoną. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, polegające na przyjęciu, iż sam fakt, że mąż W. S. legitymujący się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony, zwłaszcza pominięcie ustalenia czy mąż niepełnosprawnej żony ma obiektywną możliwość sprawowania opieki nad żoną. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i jej zmianę poprzez przyznanie I. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w sprawie nie poczyniono dostatecznych ustaleń dotyczących tego, czy opiekę codzienną i w koniecznym zakresie nad O. S., może sprawować jej mąż oraz czy opiekę tę w rzeczywistości sprawuje tylko córka, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co z kolei mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Negatywna przesłanka zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Nadto wynikające z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. ograniczenia nie można stosować w sposób rygorystyczny w takiej sytuacji, kiedy preferowany przez prawodawcę opiekun ze względów obiektywnych, a więc niezależnych od niego - do których zaliczyć trzeba: wiek, stan zdrowia czy znaczne trudności materialne - nie jest w stanie opieki sprawować. Przyjęcie takiego poglądu wymaga poczynienia ustaleń co do takiej obiektywnej niemożności wykonywania czynności opiekuńczych wobec osoby niepełnosprawnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z 19 lutego 2024 r. wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji medycznej W. S. na okoliczność wykazania jego złego stanu zdrowia, który jeszcze się pogorszył. Jak wskazał pełnomocnik W. S. jest po [...] a w dniach od 15.03.2023 r. do 17.03.2023 r. przebywał w szpitalu ponieważ miał robioną [...] i [...]. Mąż O. S. w żaden sposób nie jest w stanie zapewnić jej opieki, ponieważ sam wymaga opieki. Nie może w ogóle dźwigać, ma założone stenty, skoki ciśnienia, dusznicę, miażdżyce, przewlekłą chorobę nerek. Skarżąca pomaga ojcu w wszystkich czynnościach, podobnie jak i swojej matce. Pełnomocnik wskazał, że organ w żaden sposób wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie zbadał czy W. S. jest zdolny do sprawowania opieki nad żoną O. S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału IV Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wydanego na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz. U. 2021 r. poz. 2095 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 15.04.2023 r.. Strony zostały poinformowane o powyższym trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im złożenie w terminie 7 dni ewentualnych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być zgłoszone lub podnoszone na rozprawie (k. 26 - 32 akt sąd). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.- dalej p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc do oceny zasadności samej skargi, wskazać należy, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 1 grudnia 2023 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy R. z 9 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania I. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką O. S.. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania prawidłowości przyjętych przez organy ustaleń faktycznych, ani podstaw do przyjęcia stanowiska o naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie. Zasady przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określone zostały w przepisach art. 17 ust. 1-5 u.ś.r. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w świetle treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 17 ust. 1a pkt 1-3 u.ś.r., osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1. rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2. nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3. nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kwestia sporna sprowadza się do prawidłowej wykładni oraz prawidłowego zastosowania w sprawie przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Organy obu instancji przyjmowały, że skarżąca, jako córka podopiecznej, a więc osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest obciążona obowiązkiem alimentacyjnym, a zatem jest osobą uprawnioną do ubiegania się o przyznanie prawa do świadczenie pielęgnacyjnego. Jednak mając na uwadze zasadę określoną w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022, poz. 2000 ze zm.) organy przyjęły również, że przyznanie tego świadczenia córce nie może pomijać ustawowych warunków określonych w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.. W konsekwencji organy zgodnie z prawem dostrzegają i nie pomijają tego, że matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim z W. S., który do dnia wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawność (okoliczność bezsporna pomiędzy stronami). Na mocy powołanych powyżej przepisów, krewnym pierwszego stopnia, a także dalszym krewnym osoby wymagającej opieki, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje pod warunkiem, iż współmałżonek podopiecznego nie może wywiązać się z obowiązku osobistej opieki, bo jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Organy prawidłowo przyjmują, że świadczenie pielęgnacyjne można przyznać krewnym pierwszego stopnia (skarżącej), a także dalszym krewnym osoby wymagającej opieki, dopiero wówczas, gdy brak zdolności do sprawowania opieki przez współmałżonka ze względu na jego stan zdrowia potwierdzony zostaje orzeczeniem o zaliczeniu do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (uchwała NSA z 14.11.2022 r. sygn akt I OPS 2/22, ONSAiWSA 2023, nr 1, poz. 2). Dostrzegać przy tym należy, że świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także międzynarodowego porządku prawnego, określił katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Okoliczności sprawy wskazują, że w odniesieniu do skarżącej niespełnione pozostają przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela ocenę, że kryteria i przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego mają charakter autonomiczny. Brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. powinien być interpretowany z uwzględnieniem art. 132 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, a w szczególności z uwzględnieniem wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym (wyrok NSA z 26.01.2023 r. sygn. akt I OSK 512/22, LEX nr 3502633). Fakt, że małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza możliwość przyjęcia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dalszym osobom, na których wobec osoby wymagającej opieki ciąży obowiązek alimentacyjny, i które w związku ze sprawowaną opieką zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub nie podejmują takiej aktywności (wyrok NSA z 12.01.2023 r. sygn. akt I OSK 354/22, LEX nr 3459831). W kwestiach niepełnosprawności i jego stopnia rozstrzygają inne organy w innym postępowaniu, a wydane przez te organy orzeczenia są wiążące na gruncie postępowania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przyjmować należy, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy małżonek nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku opieki względem współmałżonka z uwagi na swój stan zdrowia - rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności (wyrok NSA z 13.04.2022 r. sygn. akt I OSK 1285/21, LEX nr 3360514). Nielegitymowanie się przez małżonka osoby chorej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, na dzień złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia, wyklucza dalszego członka rodziny od możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne (wyrok NSA z 12.01.2023 r. sygn. akt I OSK 377/22, LEX nr 3460435). Skoro na gruncie kontrolowanej sprawy bezsporne pozostaje, że podopieczna pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż do zakończenia postępowania administracyjnego w kontrolowanej sprawie nie uzyskał orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (okoliczność potwierdzona dokumentami złożonymi przez skarżącą w toku postępowania sądowego), to uznać należało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodnie z prawem rozpoznało przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej/córce. Z powyższych przyczyn wnioski dowodowe o przeprowadzenie przed Sądem dowodów z dokumentów na okoliczność wykazania, że W. S. będący mężem O. S. w żaden sposób nie jest w stanie zapewnić jej opieki, ponieważ z uwagi na swój zły stan zdrowia sam wymaga opieki nie mogły zostać uwzględnione. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., dopuszcza bowiem przeprowadzanie dowodów jedynie w sytuacji gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu natomiast, wnioskowane dowody są zbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż ich przeprowadzenie z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uś.r. nie mogłoby mieć wpływu na wynik sprawy. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu