II OSK 1509/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 874/20 w sprawie ze skargi K.K. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lipca 2020 r. nr WINB-WOP.7722.52.2020.AJ w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowoli budowlanej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 874/20, oddalił skargę K.K. na postanowienie Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z 20 lipca 2020 r. znak: WINB-WOP.7722.52.2020.AJ w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowoli budowlanej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z dnia 16 czerwca 2020 r., znak: PINB.46.1.721.2020.HPS, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej: PINB), działając na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) dalej: k.p.a., orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowoli budowlanej w postaci ścian silosów zasiekowych wraz z płytą denną składowiska kruszywa, wzniesionych na terenie działki nr [...] w miejscowości W., gm. [...], wchodzących w skład węzła betoniarskiego. PINB uzasadniając wydane rozstrzygniecie wyjaśnił, iż w dniu 2 czerwca 2020r. wpłynął wniosek K.K. o "przeprowadzenie kontroli i doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowoli budowlanej w postaci ścian silosów zasiekowych wraz z płytą denną składowiska kruszywa, nielegalnie pobudowanych na działce nr [...] w W.", będących częścią składową węzła betoniarskiego, zlokalizowanego na terenie działki sąsiedniej nr [...] . Zdaniem organu I instancji K.K. nie wykazał swojego interesu prawnego. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł K.K. W wyniku jego rozpoznania WINB postanowieniem z dnia 20 lipca 2020 r. znak: WINB-WOP.7722.52.2020.AJ utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie PINB w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy zwracając uwagę na treść art. 28 k.p.a. stwierdził, iż wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego w sprawie. Dodatkowo zauważono, iż nieruchomość o nr ew. v , będąca własnością A.G., nie graniczy z działką nr [...], której współwłaścicielami są K.K. i M.K.. Organ II instancji zwrócił też uwagę, że obecnie postępowanie w sprawie doprowadzenia ww. węzła betoniarskiego do stanu zgodnego z prawem zostało zawieszone przez PINB postanowieniem z 25 marca 2020 r., znak: PINB.453.13.16.1.2020.MP, do czasu dostarczenia przez Starostę [...] zawiadomienia o nieważności i wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji Starosty [...] z dnia 12 kwietnia 2007 r., znak: GNB/OŚB-7351-227/2007, na podstawie której zrealizowano sporny obiekt budowlany. Wobec powyższego, w badanym przypadku zachodzi również przesłanka przedmiotowa, tj. zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania w zakresie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem ww. urządzenia budowlanego. Skargę na powyższe postanowienie wniósł K.K. wnosząc o jego uchylenie. W skardze strona obszernie przedstawiła swoja argumentację. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę uznał za niezasadną. Na wstępie Sąd I instancji wyjaśnił treść art. 61a § 1 i 2 k.p.a. wskazując, iż w rozpoznawanej sprawie zasadne jest stanowisko organu, że zaistniała przeszkoda uniemożliwiająca wszczęcie i prowadzenie żądanego postępowania, albowiem wystąpiła "inna uzasadniona przyczyna", o której mowa w tymże przepisie. Następnie Sąd wyjaśnił różnicę w zastosowaniu pomiędzy treścią art. 28 p.b., a art. 28 k.p.a. We wniosku skarżący domagał się wszczęcia postępowania w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowoli budowlanej w postaci ścian silosów zasiekowych wraz z płytą denną składowiska kruszywa, wzniesionych na terenie działki nr [...], natomiast jest on współwłaścicielem wraz z M,K. działki nr [...], która nie sąsiaduje z działką nr [...]. Jednocześnie skarżący we wniosku wskazał, że ściany silosów zasiekowych wraz z płytą denną składowiska kruszywa są częścią składową węzła betoniarskiego zlokalizowanego na terenie działki sąsiedniej nr [...]. Jeśli zatem, jak podniósł Sąd mamy do czynienia z częścią składową, sprawa dotyczy węzła jako całości, wobec którego jest już prowadzone postępowanie pod nr PINB.453.13.5.1877.2016.MM (dotyczące likwidacji utwardzenia placu wykorzystywanego jako płyta denna składowiska kruszywa), jak również postępowanie nr PINB.453.13.5.1876.2016.MM (dotyczące składowiska kruszywa), co stanowi przeszkodę do wszczęcia nowego postępowania. W odniesieniu zaś do kwestii montażu węzła betoniarskiego z 2 silosami na cement na działce nr [...] we wsi W., gm. [...]", wydano pozwolenie na budowę nr 248/2007 z dnia 12 kwietnia 2007 r., które jest obecnie kwestionowane i toczy się postępowanie. Wobec powyższego w badanym przypadku zachodzi negatywna przesłanka o charakterze przedmiotowym do wszczęcia postępowania tj. wszczęte z urzędu przez organ I instancji postępowanie w sprawie doprowadzenia ww. węzła betoniarskiego do stanu zgodnego z prawem. K.K. wniósł skargę kasacyjną do powyższego wyroku zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej: p.p.s.a naruszenie: 1) art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. z uwagi na dokonanie przez WSA w Bydgoszczy niewłaściwej kontroli zgodności z prawem działania organów administracji nadzoru budowlanego, która miała wpływ na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia; 2) art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez zignorowanie przez WSA w Bydgoszczy art. 119 ust. 2 ustawy p.p.s.a., co skutkowało brakiem podania terminu i przyczyny rozpatrywania skargi na posiedzeniu niejawnym; 3) pominięcie art. 75 § 1, a w konsekwencji naruszenie art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a., poprzez zignorowanie dowodów świadczących o powstaniu samowoli budowlanych na działce, nigdy nie będącej przedmiotem niezgodnych z prawem pozwoleń na budowę, na podstawie których pobudowano pozostałe obiekty zakładu betoniarskiego w W. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych wnosząc jednocześnie o rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.G. wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz o rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie. W piśmie stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę kasacyjną skarżący zawarł swoje stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Do pozbawienia strony możności obrony jej praw dochodzi wówczas, gdy z powodu naruszenia przez Sąd lub stronę przeciwną określonych przepisów lub zasad procedury, strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach, poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (tak: wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 378/05; wyrok NSA z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt FSK 2356/04; wyrok NSA z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1697/20 - dostępne pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z akt sądowych niniejszej sprawy w dniu 6 listopada 2020 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wydał zarządzenie o skierowaniu skargi Skarżącego do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm. dalej "ustawa covidowa"). Następnie zarządzeniem z dnia 26 listopada 2020 r. wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień 8 grudnia 2020 r., nie zawiadamiając jednocześnie stron o wyznaczonym terminie posiedzenia oraz nie informując stron o możliwości uzupełnienia materiału dowodowego poprzez złożenie stosownych pism procesowych i dokumentów w terminie 7 dni od dnia doręczenia ww. zarządzenia, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności postępowania ze względu na brak możliwości obrony swych praw przez Skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje jednocześnie, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej jest dopuszczalne i samo w sobie nie stanowi naruszenia podstawowych uprawnień procesowych strony. Prawo do publicznej rozprawy nie ma bowiem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu nie tylko na podstawie art. 45 ust. 2 Konstytucji, ale również ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skoro bowiem jednym z elementów prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) jest prawo do jawnego postępowania sądowego to należy uznać, że prawo to może być ograniczone na ogólnych warunkach przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a zatem ze względu na m.in. zdrowie publiczne (por: wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1802/21). Odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno jednak następować z zachowaniem wymogu rzetelnego procesu sądowego. Za najważniejsze dla zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego należy uznać zagwarantowanie prawa do obrony (por: wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3462/21 oraz wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1802/21). W warunkach stanu epidemii, w jakich zostało wydane zarządzenie o przeprowadzeniu posiedzenia niejawnego w rozpoznawanej sprawie, prawo do obrony powinno być zagwarantowane przede wszystkim poprzez powiadomienie stron o posiedzeniu niejawnym i umożliwienie im zajęcia stanowiska w formie pisemnej. Bezsporne jest, że jeżeli o rozprawie jawnej należy zawiadomić strony co najmniej siedem dni przed terminem posiedzenia (art. 91 § 2 p.p.s.a.), to tym bardziej należy przyjąć co najmniej taki termin na wypowiedzenie się strony w formie pisemnej przed rozpoczęciem posiedzenia w sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że już tylko samo zbyt późne zawiadomienie strony o terminie posiedzenia niejawnego wyznaczonego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, uniemożliwiające przedstawienie pisemnego stanowiska w sprawie, wypełnia przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (por: wyrok NSA z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1142/21 oraz wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3462/21). Stwierdzone w niniejszej sprawie uchybienia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powodują, że Skarżący został pozbawiony możności obrony swoich praw, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W konsekwencji prowadzić to musi także do stwierdzenia nieważności postępowania, jakie toczyło się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy. Ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej na tym etapie postępowania byłaby przedwczesna. Stwierdzenie pozbawienia strony możności obrony jej praw w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji stwarza sytuację, w której sąd odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Jednocześnie na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że w sytuacji gdy wyłączną przyczyną uchylenia zaskarżonego wyroku było wadliwie przeprowadzone postępowanie sądowe, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć organ kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. .