II OSK 868/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wr 1203/22 w sprawie ze skargi A. M. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 1203/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy: (I) stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; (II) stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; (III) umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; (IV) przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3 600 (słownie: trzy tysiące sześćset) złotych; (V) zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu w dniu 29 stycznia 2019 r. strona skarżąca złożyła do organu wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Tego samego dnia organ przedłużył termin załatwienia sprawy do 29 lipca 2019 r. powołując się na dużą ilość spraw i konieczność sprawdzenia złożonych dokumentów. Pismem z dnia 28 czerwca 2019 r. organ wezwał stronę do przedłożenia w terminie 14 dni określonych dokumentów (odpowiedź strony wpłynęła w dniu 22 lipca 2022 r.) oraz wydłużył termin załatwienia sprawy do dnia 18 października 2019 r. Pismem z dnia 15 lipca 2022 r. strona wniosła ponaglenie. W swojej skardze strona wniosła o: stwierdzenie, że organ administracji dopuścił się bezczynności w trakcie prowadzenia postępowania; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; przyznanie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej w kwocie 8 000 zł oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uzasadniając zwłokę w rozpoznaniu sprawy ogromnym napływem wniosków oraz problemami kadrowymi. Decyzją z dnia 26 sierpnia 2022 r. organ udzielił stronie zezwolenia na pobyt czasowy do dnia 28 lutego 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu opisanym na wstępie wyrokiem uznał skargę za zasadną. W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że nie znalazł w sprawie podstaw do zastosowania przepisów ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583 ze zm ). Jak bowiem wynika z akt administracyjnych strona skarżąca przebywa w Polsce od 2018 r., tak więc nie jest objęta określonym w art. 1 zakresem zastosowania powołanej ustawy. Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.) w zw. z art. 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91) wynika, że zezwolenie na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, z tym jednak zastrzeżeniem, że termin ten liczony jest zasadniczo od chwili złożenia przez stronę wniosku, który nie zawiera braków formalnych i dowodowych lub od momentu upływu terminu wyznaczonego przez organ na ich usunięcie. W ocenie Sądu taki stan rzeczy nie oznacza jednak, że w przypadku złożenia wniosku obarczonego brakami formalnymi lub dowodowymi, organ ma nieograniczony czas na wystosowanie wezwania do usunięcia braków. Kolidowałoby to bowiem z ogólną zasadą szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.). Wezwanie do usunięcia braków wykonane powinno być niezwłocznie, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie regulacji ogólnych wynikających z 35 k.p.a., przynajmniej do momentu wystosowania przez organ wezwania do usunięcia braków wniosku. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd zaznaczył, że organ dopiero w dniu 28 czerwca 2019 r. wezwał stronę do usunięcia braków wniosku złożonego w dniu 29 stycznia 2019 r. Czynność ta została więc wykonana po upływie maksymalnego dwumiesięcznego terminu załatwienia sprawy określonego w art. 35 § 3 k.p.a. Również po wezwaniu do usunięcia braków wniosku organ pozostawał w bezczynności, bowiem decyzja nie została wydana, pomimo upływu terminu 60-dniowego wyznaczonego w art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw. Sąd zwrócił też uwagę na to, że przedłużenie terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 36 k.p.a. powinno być uzasadnione okolicznościami konkretnej sprawy, a nie okolicznościami o charakterze ogólnym, czy związanym z organizacją pracy organu. Jakkolwiek zatem w kontrolowanej sprawie organ wyznaczał dwukrotnie termin załatwienia sprawy na podstawie art. 36 k.p.a. (do 29 lipca 2019 r. i do 18 października 2019 r.), to jednak w okolicznościach sprawy nie można uznać, że rodzi on skutek w postaci braku bezczynności. W sprawie wystąpiła zatem bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ nie załatwił bowiem sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a., w terminie wyznaczonym na podstawie art. 36 k.p.a., jak i w terminie określonym w powołanych wyżej przepisach szczególnych. Następnie Sąd wskazał, że w rozpoznawanym przypadku bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), skoro decyzja została już wydana. Zobowiązywanie organu w takich warunkach do wydania decyzji byłoby więc niecelowe i niewykonalne. Uznając, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa Sąd argumentował, że zjawisko wpływu znacznej ilości wniosków o zezwolenie na pobyt występuje od wielu lat i był to dla organu wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie. Dlatego też obecnie nie może ono stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków. W niniejszej sprawie okres zwłoki liczony od chwili wpływu do organu wniosku do chwili wpływu do organu skargi na bezczynność, wynosił około 42 miesiące. Odliczając nawet maksymalny ustawowy termin załatwienia sprawy wyznaczony w art. 35 § 3 k.p.a. (2 miesiące), okres wstrzymania biegu terminów na skutek stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID (okres od 14 marca do 23 maja 2020 r.) oraz termin 60 dni, wyznaczony na załatwienie sprawy mocą ustawy o cudzoziemcach, stwierdzić należało, że okres bezczynności wynosił w sprawie około 36 miesięcy. Przez większość tego okresu organ nie inicjował jakichkolwiek czynności mających na celu rozpatrzenie wniosku. Uzasadniając przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd wskazał, że może to nastąpić w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze. Zdaniem Sądu charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności, w szczególności czas oczekiwania na działania organu dają podstawy do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 3 600 zł. Zasądzając powyższą sumę Sąd miał na uwadze przede wszystkim funkcję przymuszającą stosowanego środka. Konieczność jej wypłaty powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości oraz zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że nie uwzględnił żądania strony skarżącej co do wysokości sumy, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (czasu opieszałości, postawy organu), jak i trudności z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium innego państwa. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organów administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Wojewoda wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w części, tj. w zakresie punktu IV. Sądowi pierwszej instancji organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 3 600 zł, pomimo braku szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku w wystarczający sposób zasadności przyznania sumy pieniężnej w ustalonej wysokości, podczas gdy przyznanie tego środka jest jedynie fakultatywne, wyjątkowe i uzależnione od zaistnienia szczególnych okoliczności, co powoduje, że rozstrzygnięcie Sądu w tym zakresie wykracza poza granice uznania przewidzianego w art.149 § 2 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie punktu IV sentencji i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Ponadto, skarżący kasacyjne organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną, należało uznać, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie organ zaskarżył jedynie część wyroku – w zakresie orzeczenia zawartego punkcie IV sentencji dotyczącego przyznania stronie skarżącej od organu sumy pieniężnej w kwocie 3 600 zł. Powyższe oznacza, że organ nie zakwestionował stwierdzonej przez Sąd pierwszej instancji bezczynności, a także uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie jest więc prawomocny. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. Analiza powyższego zarzutu prowadzi do wniosku, że jego istota sprowadza się do dwóch kwestii: po pierwsze – sporządzenia uzasadnienia z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., którego to naruszenia autor skargi kasacyjnej upatruje w braku szczegółowego uzasadnienia przyczyn przyznania sumy pieniężnej na rzecz cudzoziemca. Druga kwestia – określona poprzez zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. – koncentruje się wokół nałożenia tej dolegliwości finansowej, pomimo że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08; CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09; CBOSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada takich wad, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi kasacyjnej. Zawiera ono wszystkie niezbędne elementy określone w ww. przepisie i daje odpowiedź co do zasadniczych powodów uwzględnienia skargi. W uzasadnieniu tej części wyroku jednoznacznie podaje się, jakie indywidualne okoliczności stanowiły podstawę do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 3 600 zł. Wobec powyższego wskazać należy, że z art. 149 § 2 w zw. z § 1 pkt 3 p.p.s.a. wynika, że Sąd, w przypadku stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W świetle art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie przez sąd organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd, ustalając wysokość sumy pieniężnej, czy grzywny. Kryteria, jakimi powinien się kierować sąd, przy orzekaniu w powyższym zakresie, zostały wypracowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przyjmuje się więc, że przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1905/16). Środek ten stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącej. Pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, z uwagi na groźbę konieczności wydatkowania określonej kwoty ze środków publicznych na rzecz strony postępowania, a tym samym wzmacnia gwarancję terminowego załatwiania spraw, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być ono natomiast swego rodzaju rekompensatą za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (zob. wyroki NSA: z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17; z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1216/18; z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1551/18). Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, oceniając zaś przesłanki do przyznania sumy pieniężnej bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, leżące zarówno po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. czas trwania postępowania, stopień bezczynności, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona, rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność oraz jej znaczenie dla strony skarżącej. Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest na instytucji uznania sędziowskiego. Dlatego też ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 557/22, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z takim przypadkiem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania sędziowskiego, przyznając stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 3 600 zł. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że sprawy dotyczące pozwoleń na pobyt czasowy mają dla wnioskodawców zasadnicze znaczenie. Wynik postępowania determinuje bowiem to, czy przez okres najbliższych kilku lat cudzoziemiec będzie mógł legalnie mieszkać w Polsce. W tym kontekście jest oczywiste, że przedłużanie się tego rodzaju postępowania powoduje po stronie cudzoziemca poważne uciążliwości, przede wszystkim związane z niepewnością co do miejsca stałego pobytu w okresie najbliższych kilku lat. Decyzja w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy pozostaje zatem w ścisłym związku z przysługującym każdemu, w tym cudzoziemcowi, prawem do ochrony życia prywatnego (art. 47 Konstytucji RP). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasądzona suma pieniężna jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (biernej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, czego skarga kasacyjna nie kwestionuje, że okres bezczynności organu wynosił w sprawie około 36 miesięcy. Przez większość tego okresu organ nie inicjował jakichkolwiek czynności mających na celu rozpatrzenie wniosku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach niniejszej sprawy, uwzględniając permanentny stan niepewności oraz stresu, związany z oczekiwaniem na informacje z Urzędu Wojewódzkiego, zasądzona na rzecz strony skarżącej suma 3 600 zł nie może być uznana za nadmierną, mając na uwadze stwierdzony okres, w którym organ pozostawał bezczynny. Uwzględniając, że zgodnie z dyspozycją art. 149 § 2 p.p.s.a. wysokość sumy pieniężnej, którą sąd może zasądzić na rzecz strony skarżącej, w sytuacji uwzględnienia skargi na bezczynność sięga połowy kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, przyznanie na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 3 600 zł nie jest kwotą nieproporcjonalną do zakresu i charakteru stwierdzonej bezczynności organu. Tym samym Sąd pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie słusznie uznał przyznaną od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną za adekwatną do stopnia naruszenia ustawowych terminów załatwienia sprawy i związanej z tym możliwej utraty przez nią zaufania do organów władzy publicznej. Wbrew ocenie zawartej w skardze kasacyjnej, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji wynikają powody, które skłoniły Sąd do przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej. Sąd pierwszej instancji wskazał na kwalifikowany, rażący charakter stwierdzonej bezczynności oraz długość postępowania, podkreślając, że organ pozostawał bezczynny, lekceważąc znacznie terminy załatwienia sprawy. Wyjaśnił, że czas nieuzasadnionego oczekiwania przez stronę skarżącą na działania organu wskazywał na zasadność przyznania sumy pieniężnej w kwocie 3 600 zł. Orzeczenie sumy pieniężnej w zasądzonej wysokości miało również na celu zdyscyplinować organ i zapobiec jego bezczynności w przyszłości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, funkcje te zostały zrealizowane poprzez zasądzenie sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w punkcie IV sentencji wyroku. Podsumowując, brak jest podstaw do stwierdzenia, że orzekając, w zakresie punktu IV zaskarżonego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu naruszył art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.