II OSK 1277/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt III SAB/Wr 2955/21 w sprawie ze skargi M. P. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla punkt III. (trzeci) zaskarżonego wyroku i umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 stycznia 2023 r., sygn. akt III SAB/Wr 2955/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy: (I) stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; (II) stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; (III) zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; (IV) przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3 200 (słownie: trzy tysiące dwieście) złotych; (V) zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Strona skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy 6 listopada 2018 r. Pismem z 9 listopada 2020 r. organ wskazał przewidywany termin zakończenia postępowania, określając go na 28 lutego 2021 r. Wezwał jednocześnie do przedłożenia w terminie 14 dni wskazanych dokumentów. Pismem z 16 kwietnia 2020 r., które do organu wpłynęło 21 kwietnia 2020 r., strona skarżąca zwróciła się o udzielenie informacji o stanie sprawy. Ponawiała prośby o informację mailowo drogą elektroniczną bezpośrednio kierowane do inspektora wojewódzkiego. Pismem z 8 marca 2021 r., które do organu wpłynęło 9 marca 2021 r., strona skarżąca wniosła o przyspieszenie rozpoznania sprawy. Wobec niepodejmowania przez organ jakichkolwiek czynności w sprawie strona skarżąca pismem z 24 marca 2021 r. drogą elektroniczną wniosła ponaglenie. Ponowiła je pismem z 8 czerwca 2021 r., które do organu wpłynęło 10 czerwca 2021 r. Zostało ono przekazane zgodnie z właściwością Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z 29 lipca 2021 r Pismem z dnia z 8 lipca 2021 r. strona wniosła skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w związku ze sprawą z jej wniosku z 6 listopada 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżąca zarzuciła organowi rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i uporczywe uchylanie się od obowiązku informowania strony o niedochowaniu terminu załatwienia sprawy. Strona wniosła o: 1. zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od zwrotu akt sprawy z prawomocnym wyrokiem, 2. stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku strony skarżącej, 3. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. orzeczenie, że skarżąca ma prawo do uzyskania zezwolenia na pobyt czasowy 5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 20 000 złotych tytułem rekompensaty negatywnych przeżyć psychicznych i krzywd moralnych związanych z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, 6. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 p.p.s.a., 7. zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę za zasadną. W pierwszej kolejności Sąd powołał się na określoną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania, a także na będące jej rozwinięciem regulacje zawarte w art. 35 k.p.a. odnoszące się do terminów załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym oraz do art. 36 k.p.a. określającego obowiązki organu znajdującego się w zwłoce w rozpoznaniu sprawy. Sąd powołał się również na wynikającą z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. definicję pojęcia "bezczynność", przez które należy rozumieć niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie organ dokonał wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczął działać, podjął pierwszą w sprawie czynność) - po dwudziestu czterech miesiącach od wpływu wniosku. Kolejna czynność została przez organ podjęta po kolejnych wielu miesiącach. Nadto w tym okresie, znacznie przecież przekraczającym terminy określone w art. 35 k.p.a., organ bezsprzecznie nie wykonywał również dyspozycji art. 36 k.p.a., tj. nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał - poza pismem z 9 listopada 2020 r. - nowego terminu jej załatwienia. Wskazanego przez siebie przewidywanego terminu zakończenia postępowania organ nie dotrzymał. Powyższe zdaniem Sądu wskazuje, że bez wątpienia Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu - decyzji), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Następnie Sąd wskazał, że konieczne było zobowiązanie Wojewody do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Brak jest bowiem informacji, by w sprawie podjęto rozstrzygnięcie. Odnosząc się do przyznanej stronie skarżącej sumy pieniężnej Sąd wskazał, że kwota 3 200 zł będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Poza tym konieczność wypłacenia tej kwoty miała zdaniem Sądu wpłynąć dyscyplinujące na organ. Końcowo Sąd wskazał, że uwzględnił w toku kontroli sądowej zmianę stanu prawnego wywołaną ustawą z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91), która m.in. wprowadziła 60- dniowy termin do wydania decyzji z wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy liczony od określonych zdarzeń (art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej dodający art. 112a w ustawie o cudzoziemcach). Zmiana ta jednak nie miała wpływu na ocenę bezczynności organu w sprawie poddanej kontroli Sądu. Ta bowiem jest oceniana na dzień wniesienia skargi, tymczasem nie ma wątpliwości, że wniosek strony wszczął postępowanie w sprawie udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy i toczyło się ono do dnia wejścia w życie ww. ustawy (29 stycznia 2022 r.) wedle reguł i terminów wyznaczonych k.p.a. Wojewoda wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w części, tj. w zakresie pkt III. Sądowi pierwszej instancji organ zarzucił naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i błędne zastosowanie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy i pominięcie okoliczności, że zawiadomieniem z dnia 28 lipca 2021 r. Wojewoda Dolnośląski przekazał zgodnie z właściwością Wojewodzie Małopolskiemu wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Mając na względzie powyższe, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie punktu III sentencji oraz umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt III i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Ponadto Wojewoda wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta na uzasadnionej podstawie. Sąd wojewódzki stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. W aktach administracyjnych nadesłanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę znajduje się zawiadomienie z dnia 28 lipca 2021 r., z którego wynika, że wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz z aktami sprawy zostały - w związku ze zmianą zamieszkania skarżącej - przekazane do Wojewody Małopolskiego jako organu właściwego miejscowo. W postępowaniu administracyjnym - w przeciwieństwie do p.p.s.a. (art. 14 p.p.s.a.) - nie obowiązuje zasada ciągłości właściwości miejscowej organu w danej sprawie (perpetuatio fori). Oznacza to, że jeśli w toku postępowania organ stwierdzi, że jest niewłaściwy miejscowo do rozpatrzenia sprawy, powinien przekazać sprawę organowi właściwemu (por. postanowienie NSA z 29 czerwca 2007 r., sygn. I OW 10/07). Fakt przekazania sprawy do rozpoznania Wojewodzie Małopolskiemu nie został podniesiony w odpowiedzi organu na skargę. Organ powołał się na ten fakt dopiero na etapie skargi kasacyjnej. Niemniej jednak, jak wskazano powyżej, zawiadomienie o przekazaniu sprawy zgodnie z właściwością znajduje się w aktach administracyjnych sprawy, a Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił tej okoliczności w ustaleniu stanu faktycznego. Stwierdził, że na dzień orzekania sprawa nie została załatwiona. Błąd w ustaleniach faktycznych spowodował błędne zastosowanie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i w konsekwencji zobowiązanie Wojewody do załatwienia wniosku (pkt III sentencji). Tymczasem od dnia przekazania wniosku Wojewodzie Małopolskiemu (28 lipca 2021 r.) przed Wojewodą Dolnośląskim nie toczyło się postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem z 5 marca 2020 r. W rezultacie błędnie Sąd pierwszej instancji zobowiązał ten organ do załatwienia wniosku. Winien natomiast umorzyć postępowanie sądowe w sprawie zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy. Nie oznacza to, że Wojewoda nie pozostawał w bezczynności, gdyż do daty przekazania akt Wojewodzie Małopolskiemu stan ten trwał i miał charakter rażący, o czym zasadnie orzekł WSA we Wrocławiu w pkt I i II wyroku. W konsekwencji pkt III zaskarżonego wyroku podlega uchyleniu. Ponieważ istota sprawa została wyjaśniona konieczne było zastosowanie art. 188 p.p.s.a. i umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi przypadek szczególny, o którym mowa w tym przepisie. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.