III SAB/Gl 490/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Y.A. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie zezwolenia na pobyt stały i zatrudnienia dla cudzoziemca oddala skargę. Pismem z dnia 26 września 2022 r. skarżący Y. A. złożył skargę na bezczynność Wojewody [...] w związku ze złożonym wnioskiem w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt i pracę; jako podstawę wskazał art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2. art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej jako P.p.s.a.). W uzasadnieniu zarzucił rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym tj. art. 8. art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej K.p.a.) i wniósł o: 1. Zobowiązanie Wojewody [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. Przyznanie Skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.; 3. Wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 par. 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 par. 6 P.p.s.a.; 4. Zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Argumentując swoje stanowisko pełnomocnik strony wskazał, iż pomimo upływu ustawowego terminu organ nie wydał decyzji w przedmiotowej sprawie, jak również nie podjął innych czynności zmierzających do rozpoznania złożonego 10 marca 2022r. wniosku, przez co pozostaje w bezczynności. Wyjaśnił pojęcie bezczynności, rażącego naruszenia prawa i uzasadnił żądanie zasądzenia wnioskowanej kwoty pieniężnej. W odpowiedzi na skargę organ poinformował, że żądanie Skarżącego jest nieuzasadnione. Podkreślił, że wniosek strony został zweryfikowany i skarżący będzie wezwany do uzupełnienia braków formalnych. Zaakcentował fakt, że w okresie od 16 marca 2020 roku do 20 maja 2020 roku w związku z ogłoszeniem stanu epidemii w Urzędzie zawieszona została obsługa cudzoziemców, wszystkie ustalone wizyty zostały anulowane, a po wznowieniu obsługi do lutego 2022 r. nadal liczba wzywanych klientów musiała być ograniczana. Z uwagi na ustawowy wymóg osobistego stawiennictwa cudzoziemca postępowania nie mogły zostać wszczęte co spowodowało narastanie zaległości. Aktualnie terminy do osobistego stawiennictwa wyznaczane są dla wniosków złożonych w listopadzie 2021 roku. W celu usprawnienia procesu wydawania zezwoleń pobytowych polegającym na skróceniu czasu obsługi i skrócenia okresu oczekiwania na wydanie decyzji pobytowej wprowadzono od 15 lutego 2021 r. rekomendacje w zakresie wydawania zezwoleń pobytowych dla cudzoziemców tzw. szybką ścieżkę. W okresie od 15 lutego 2021r. do 30 września 2022r. w tym trybie złożonych zostało 5.101 wniosków. Pomimo wprowadzenia powyższych usprawnień pełnomocnik cudzoziemca, będący profesjonalnym pełnomocnikiem w osobie radcy prawnego, któremu doskonale znane są regulacje prawne dotyczące legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce, nie skorzystał z tego trybu i złożył kolejny wniosek niekompletny. Wskazał także na znaczny wzrost ilości złożonych w 2020 r. i 2021 r. wniosków o pobyt czasowy w porównaniu z rokiem 2019, który wyniósł odpowiednio 43% i 94%. Dlatego też liczba spraw przypadająca na 1 pracownika na 30 września 2022r. wyniosła - 1.081 spraw bowiem do tego dnia wpłynęło 19.460 wniosków. Podkreślając szereg zmian w porządku prawnym wprowadzonych w związku z zaistniałym na terytorium Ukrainy konfliktem zbrojnym - ustawą z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.) z mocą obowiązującą od 24 lutego 2022 r. wskazano na kolejne zadania organu i sposób ich załatwiania. Podkreślił także zawieszenie biegu terminów postępowania oraz brak podstaw wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania spraw bez zbędnej zwłoki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje sprawy wymienione w tym przepisie. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 roku o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143. Wskazać należy, że rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku strony w zakresie zezwolenia na pobyt i pracę przez Wojewodę [...]. Strona zarzuca, że wniosek nie został załatwiony mimo upływu ustawowego czasu. Organ wskazał na dużą liczbę wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców oraz na czynione starania w zakresie organizacji sprawnej obsługi wniosków cudzoziemców. Nadto powołał się na brzmienie przepisu z art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa – zawieszającego bieg terminów na załatwienie spraw w przedmiotowym zakresie. Wobec tak określonej linii sporu należy podkreślić, że pojęcie to zostało zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo. Jak już wspomniano, z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jednak oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności, co do sposobu procedowania w załatwieniu wniosku strony skarżącej Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on pozostawać w bezczynności. Przechodząc zatem do merytorycznej kwestii zasadności skargi przede wszystkim wskazać należy, iż zgodnie z art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. 2021 poz. 2354) regulującym termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy - decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (ust. 1). Z mocy ust. 2 - termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z wymienionych w tej normie zdarzeń tj. cudzoziemiec złożył stosowny wniosek. Jednakże w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa ustawodawca w art. 100c ustanowił wyjątki od powyższego stanowiąc, że : ust. 1 - w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: pkt. 1 - udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, pkt. 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, pkt. 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zgodnie z ust. 2 - czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. Natomiast w ust. 3 ustawodawca jednoznacznie stwierdził, że w okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Poza tym z mocy ust. 4 zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Skoro więc z woli ustawodawcy zawieszony został bieg terminów na załatwianie spraw we wnioskowanym w niniejszej sprawie zakresie, zakaz stosowania w określonym w tym przepisie czasie przepisów o bezczynności – to tym samym bezzasadny był zarzut bezczynności. Powyższe znajduje także oparcie w wyż. cyt. ust. 4 zakazującym w tym okresie wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Tym samym całkowicie chybione są zarzuty skargi, twierdzenia o rażącym naruszeniu przepisów prawa i żądanie przyznania wnioskowanej sumy pieniężnej. Biorąc zatem powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną. ----------------------- 5