II OSK 1469/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1857/22 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27 czerwca 2022 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1857/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie"), po rozpoznaniu skargi H. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca", "spółka"), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "Kolegium", "skarżący kasacyjnie") z 27 czerwca 2022 r., nr KO C 2982/Ar/22 oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego. Decyzją tą Kolegium uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy Praga-Północ m. st. Warszawy z 25 listopada 2021 r., nr 75/Pr.Pn/2021 ustalającą warunki zabudowy i odmówiło ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na etapowej budowie budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym, dojazdem oraz infrastrukturą techniczną, przy ul. [...], na fragmencie działek nr [...], [...] z obrębu [...] pod obsługę komunikacyjną działka nr [...] z obrębu [...], na terenie [...], w W. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium, zaskarżając go w całości i zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. - art. 61 ust. 1 w zw. z art. "64 ust. 1 pkt 4", art. 59 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1 i art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, iż przedmiotem postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest teren wskazany przez inwestora, a nie działka geodezyjna, - art. 61 ust. 1 w zw. z art. "64 ust. 1 pkt 4", art. 59 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1 i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, iż pojęcie "teren" nie jest tożsame z pojęciem działki geodezyjnej; II. naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, iż organ odwoławczy dopuścił się jego naruszenia, w sytuacji gdy decyzja Kolegium odpowiada prawu - organ odwoławczy nie naruszył bowiem przepisów proceduralnych oraz dokonał prawidłowej wykładni i zastosowania przepisów materialnych, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. "64 ust. 1 pkt 4", art. 59 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1 i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, iż możliwe jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w stosunku do części działki. 3.1. Pismem z 12 czerwca 2023 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. 3.2. W piśmie z 26 czerwca 2023 r. uczestnicy postępowania O. I Sp. z o.o., O. II Sp. z o.o., O. III Sp. z o.o., O. IV Sp. z o.o. oświadczyli, że: a) cofają wszelkie wnioski i skargi złożone w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, b) nie popierają uprzednio przez nich złożonych stanowisk w ramach niniejszego postępowania, jak i stanowisk złożonych na etapie postępowania administracyjnego, w szczególności odwołania od decyzji nr 75/Pr.Pn/2021, uzupełnienia stanowiska O. zawartego w odwołaniu od decyzji nr 75/Pr.Pn/2021 oraz stanowiska uczestnika postępowania wraz z odpowiedzią na skargę na Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 27 czerwca 2022 r. znak sprawy KO C 2982/Ar/22. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 4.4. Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, ale istota sporu w świetle podstaw kasacyjnych sprowadza się do jednego zagadnienia. Otóż chodzi o to, czy dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki, czy też teren inwestycji musi obejmować całą działkę geodezyjną. 4.5. Odnosząc się do tego zagadnienia należy zauważyć, że z żadnego z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów u.p.z.p. nie wynika, że w skład terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy (art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji), nie może wchodzić część działki ewidencyjnej. Wniosków przeciwnych nie można wyprowadzać również z definicji działki budowlanej zawartej w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. (przepis ten nie został zresztą powołany w skardze kasacyjnej). Definicja ta kładzie bowiem nacisk na względy funkcjonalne, tj. w definicji tej w istocie chodzi o to, aby teren inwestycji posiadał wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniające wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Tymczasem jest oczywiste, zwłaszcza w przypadku działek o większych rozmiarach, że te warunki funkcjonalne mogą być spełnione również w przypadku ograniczenia terenu inwestycji do części działki ewidencyjnej. Ponadto, skoro ustawodawca posługuje się na gruncie u.p.z.p. pojęciami "teren" i "działka", to zgodnie z powszechnie przyjmowanymi regułami wykładni, bez uzasadnionych powodów różnym zwrotom użytym w tej samej ustawie nie należy przypisywać tożsamego znaczenia (por. np. J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, s. 79-80). Tym samym, mając na uwadze również zasadę wolności zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP), należy przyjąć, że co do zasady możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej i teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2419/22; wyrok NSA z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1751/22 oraz wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16 – CBOSA). W realiach niniejszej sprawy należy dodatkowo wskazać, że w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji, którą spółka zamierza realizować etapowo, zapadły już prawomocne wyroki, w tym wyrok NSA z 4 lipca 2022 r., sygn. akt 1322/22, w których wyrażono pogląd, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Wyroki te zostały wydane na skutek sprzeciwu spółki i jako takie, w części dotyczącej ocen co do wykładni prawa materialnego nie znajduje do nich zastosowania art. 153 p.p.s.a. (z uwagi na ograniczony krąg stron tego postępowania), ale sformułowane tam poglądy mają istotne znaczenie z punktu widzenia zasady zaufania do działań organów wymiaru sprawiedliwości (art. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji RP). 4.6. Końcowo należy wskazać, że dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie może być wykorzystana do obejścia określonych ustawowych wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego lub zasad ochrony środowiska. Dotyczy to w szczególności kwestii zachowania zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), w tym w odniesieniu do parametru intensywności wykorzystania terenu (zob. § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Podobnie, możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie może doprowadzić do niezgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.) Dotyczy to m. in. kwestii wymogu uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1094; dalej: "ustawa ocenowa"). W tym ostatnim przypadku chodzi w szczególności o zapobieżenie zjawisku tzw. salami slicing, czyli sztucznemu dzieleniu przedsięwzięć na dwa lub więcej mniejszych zamierzeń, w celu uniknięcia konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (zob. art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy ocenowej; por. np. wyrok TSUE z 25 lipca 2008 r., C-142/07, Ecologistas en Acción-CODA przeciwko Ayuntamiento de Madrid, pkt 44 oraz wyrok TSUE z 10 grudnia 2009 r., C-205/08, Umweltanwalt von Kärnten v. Kärnter Landesregierung, pkt 53 - https://curia.europa.eu; wyrok NSA z 9 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1071/17; wyrok NSA z 26 września 2023 r., sygn. akt II OSK 3294/20; wyrok WSA w Poznaniu z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 255/23 - CBOSA). W realiach niniejszej sprawy należy dodać, że na potrzebę zbadania przez Kolegium zagadnienia ewentualnej konieczności przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w kontekście etapowania inwestycji przez spółkę, zwrócił zresztą uwagę już WSA w Warszawie w wyroku z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 626/22. Podsumowując, etapowanie inwestycji budowlanej nie jest działaniem zabronionym, ale nie może prowadzić do obejścia prawa, w tym prawa krajowego i unijnego dotyczącego m. in. ocen oddziaływania na środowisko. 4.7. Stanowisko uczestników postępowania opisane w punkcie 3.2. powyżej nie mogło mieć znaczenia z punktu widzenia oceny zasadności podstaw skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Kolegium. 4.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji. 4.9. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.