II OSK 1511/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 258/21 w sprawie ze skargi E. P. i J. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w sprawie znak: [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. solidarnie na rzecz E. P. i J. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z 24 lutego 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 258/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. P. i J. P. (dalej: "skarżący") na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: "PINB" lub "organ") w sprawie znak: [...]: I. zobowiązał PINB do załatwienia wniosku skarżących z [...] lutego 2020 r., w terminie 60 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdził, że PINB dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddalił wniosek skarżących o przyznanie kwoty pieniężnej, IV. zasądził od PINB na rzecz skarżących kwotę 614 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. 2.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył PINB, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie wyroku zamiast postanowienia o odrzuceniu skargi w sytuacji, gdy przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, bowiem sądy administracyjne nie posiadają kognicji do oceny sposobu załatwienia skargi powszechnej przez uprawniony organ, jak również sposobu procedowania organu, w tym również bezczynności czy niedziałania organów w zakresie załatwienia takiej skargi; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 227 k.p.a. poprzez błędną kwalifikację pisma z [...] lutego 2020 r. nie jako skarga w rozumieniu art. 227 k.p.a. bądź art. 233, a jako pisma inicjującego postępowanie administracyjne; art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwych ustaleń i błędną interpretację materiału dowodowego zgromadzonego przez organ wskazującego, że instalacja gazowa będąca przedmiotem pisma z [...] lutego 2022 r. nie została rozebrana, gdy w rzeczywistości została rozebrana; art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 237 § 3 i 238 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia wykraczającego poza granice przedmiotowej sprawy, w konsekwencji nieprawidłową kontrolę działalności organu administracji publicznej i wadliwe zastosowanie środka określonego w p.p.s.a., a to z uwagi na merytoryczną ocenę zebranego materiału dowodowego przez organ i uzasadnienie tym zarzutu bezczynności. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wedle norm przepisanych. Jednocześnie, skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. 2.2. W piśmie z [...] czerwca 2022 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, E. P. i J. P. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18, CBOSA). 3.4. Kwestią kluczową z punktu widzenia oceny zasadności skargi kasacyjnej PINB jest zagadnienie, czy organ zasadnie przyjął, że pismo skarżących z [...] lutego 2020 r. było skargą w rozumieniu art. 227 k.p.a., czy też pismo to należało zakwalifikować jako pochodzące od strony żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 233 k.p.a.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach niniejszej sprawy wspominane wyżej pismo skarżących powinno być zakwalifikowane jako pochodzące od strony żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w związku ze zgłoszonymi w tym piśmie zastrzeżeniami co do prawidłowości wykonania instalacji gazowej w budynku na sąsiedniej nieruchomości (tj. działce [...]) oraz co do zmiany sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na tej działce (według skarżących zmiana miała polegać na wykorzystaniu budynku gospodarczego na cele mieszkalne). 3.5. Dalej należy wskazać, że kwestia, czy pismo pochodzące od osoby zainteresowanej zostanie rozpoznane przez organ w postępowaniu skargowym, uregulowanym w dziale VIII k.p.a., albo postępowaniu jurysdykcyjnym, ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia ochrony praw tej osoby. Postępowanie skargowe stanowi bowiem odrębny rodzaj postępowania od postępowania administracyjnego, służąc usprawnieniu działania administracji, eliminowaniu z niej zjawisk takich jak nadmierna przewlekłość postępowania czy biurokratyzm. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się zatem konkretnej sprawy administracyjnej - w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Postępowanie skargowe kończy się zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi (art. 237 k.p.a.). Zawiadomienie to nie kształtuje sytuacji prawnej adresata, w tym nie rozstrzyga o jego prawach lub obowiązkach. Konsekwentnie, zawiadomienie to nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Podobnie, nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania skargowego przez organ (por. np. postanowienie NSA z 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 2019/10 oraz postanowienie NSA z 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GPP 3/22 – CBOSA). W demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zamykanie podmiotowi mającemu interes prawny drogi do postępowania administracyjnego, a w konsekwencji drogi sądowoadministracyjnej, przez nieuzasadnione stosowanie procedury postępowania skargowo-wnioskowego. Stanowi o tym expressis verbis art. 233 k.p.a., zgodnie z którym skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Obowiązku wszczęcia w takim przypadku postępowania jurysdykcyjnego nie wyłącza przeprowadzenie przez organ nadzoru budowalnego kontroli (por. np. wyrok NSA z 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1038/20, CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), w tym prawo do sądu administracyjnego (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji RP), organ nie może rozstrzygać wątpliwości co do treści pisma nazwanego "skargą", a pochodzącego od podmiotu mającego interes prawny w kontekście relewantnych w realiach danej sprawy norm prawa materialnego, na rzecz tezy, że mamy do czynienia ze skargą powszechną, a nie żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego. Dotyczy to zawłaszcza sytuacji, w której organ, z naruszeniem obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a., nie informuje autora "skargi" o konsekwencjach prawnych zakwalifikowania pisma jako skargi powszechnej albo żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. 3.6. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że pismo skarżących z [...] lutego 2020 r. istotnie zostało nazwane "skargą". Jednakże już treść tego pisma wskazywała, że jego autorzy domagają się podjęcia przez organ nadzoru budowalnego działań zmierzających do usunięcia ewentualnych nieprawidłowości na działce bezpośrednio sąsiadującej z ich nieruchomością, a dotyczących poprawności i bezpieczeństwa wykonanych robót budowalnych dotyczących instalacji gazowej oraz zmiany sposobu użytkowania budynku. Organ nie podjął działań zmierzających do wyjaśnienia rzeczywistych intencji strony. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że w postępowaniu administracyjnym znajduje w pełni zastosowanie powszechnie przyjęta zasada prawa procesowego falsa demonstratio non nocet. Z zasady tej wynika, że nie nazwa, lecz treść merytoryczna pisma decyduje o jego charakterze (por. np. wyrok NSA z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1667/21, CBOSA). Dodatkowo trzeba wskazać, że skarżący na etapie składania przedmiotowego pisma nie byli reprezentowani przez adwokata lub radcę prawnego. Natomiast radca prawny reprezentujący skarżących w ponagleniu z [...] września 2021 r. wskazał, że pismo z [...] lutego 2020 r. nie było skargą w rozumieniu art. 227 k.p.a., ale żądaniem przeprowadzenia kontroli oraz wydania decyzji. Reasumując, bezzasadne okazały się zarzuty i sformułowane w punktach 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. 3.7. Zasadnie natomiast zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. (punkty 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej). Otóż sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie może formułować ocen, które mogą determinować sposób zakończenia postępowania administracyjnego. Innymi słowy, celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. W sprawach tych sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Sąd nie wnika natomiast w merytoryczną i procesową poprawność czynności (por. np. postanowienie NSA z 27 stycznia 2021 r. sygn. akt I FZ 294/20, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). W realiach niniejszej sprawy zbędne było zatem analizowanie przez WSA w Krakowie protokołu z kontroli oraz formułowanie wniosków, co do tego, czy sporna instalacja gazowa została rzeczywiście usunięta. Zagadnienie to powinno być przedmiotem ustaleń faktycznych w postępowaniu jurysdykcyjnym i może stanowić podstawę do wydania określonego aktu administracyjnego. To uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik postępowania kasacyjnego, albowiem nie podważało trafnej konstatacji WSA w Krakowie co do tego, że sprawa podlegała kognicji sądu administracyjnego. Podobnie, naruszenie przez WSA w Krakowie art. 133 § 1 oraz 134 § 1 p.p.s.a. (we wskazanym wyżej zakresie), pozostaje bez wpływu na trafną ocenę wyrażoną w zaskarżonym wyroku co do tego, że PINB dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu podania skarżących z [...] lutego 2020 r. 3.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. 3.9. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego skarżących w kwocie 240 zł.