II SA/Gd 1064/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2024 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 17 sierpnia 2023 roku, nr SKO.421.679.2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej I. B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. B. (dalej: "strona", "skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) z dnia 17 sierpnia 2023 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2023 r. strona wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką B. M., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z dnia 8 maja 2023 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy w S. odmówił skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na matkę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku - decyzją z dnia 14 czerwca 2023 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku i przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego w dniu 11 lipca 2023 r., organ pierwszej instancji ustalił, że strona mieszka na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) – w skrócie "ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy". Pobyt skarżącej i matki na terenie Rzeczypospolitej Polskiej jest legalny od 21 marca 2022 r. (data końca uprawnień 4 marca 2024 r.). Wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad matką, nie podejmuje pracy zarobkowej, nie pobiera i nie pobierała żadnych świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390) - – w skrócie "ustawa". Na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy jest osobą, na której - zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny. Zdaniem organu pierwszej instancji, skarżąca nie spełnia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy, bowiem z dołączonego orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Bytowie wynika, że matka strony została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności od lutego 2022 r., kiedy miała skończone 67 lat. Pomimo Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt. K 38/1 organ został zobowiązany przez jednostkę nadzorującą tj. Pomorski Urząd Wojewódzki, do bezwzględnego przestrzegania art. 17 ust. 1b ustawy. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku - decyzją z dnia 17 sierpnia 2023 r. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył przepisy prawa materialnego regulujące zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie wskazał, że przy wydawaniu po raz kolejny decyzji organ I instancji był związany stanowiskiem i wytycznymi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku w kwestii interpretacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Kolegium w pełni zaakceptowało stanowisko wyrażone w decyzji SK0.421.473.2023 z dnia 14 czerwca 2023 r. wraz z uzasadniającą je argumentacją i powyższa kwestia nie wymagała już szerszego omówienia. Kolegium podkreśliło, że z analizy przedłożonego materiału dowodowego wynika, że B. M. (wdowa) ze względu na aktualny stan zdrowia nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Pracownik socjalny ustalił, że B. M. ma prawostronny niedowład (prawa ręka jest zupełnie bezwładna, prawą nogę "ciągnie", co skutkuje tym, że nie porusza się samodzielnie, nie mówi, co jest skutkiem uszkodzenia mózgu po przebytym udarze, jest niesamodzielna w zakresie załatwiania potrzeb fizjologicznych jak i wykonywania czynności higienicznych). W związku ze sprawowaniem całodobowej opieki nad matką, I. B. nie może podjąć jakiejkolwiek aktywności zawodowej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano dalej, że zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r. poz. 103) obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - odpowiednio na zasadach i w trybie określonych w tych przepisach, z wyłączeniem warunku posiadania karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Przepis ten w powołanym brzmieniu obowiązuje od 28 stycznia 2023 r. na podstawie nowelizacji dokonanej w art. 1 pkt 16 lit. a ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185 ze zm.). Zdaniem Kolegium, powyższy przepis umożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w związku z opieką nad dzieckiem, które przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W tym stanie rzeczy Kolegium - uznając decyzję organu pierwszej instancji za słuszną - utrzymało ją w mocy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 17 sierpnia 2023 r. skarżąca wskazanej decyzji zarzuciła naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa poprzez przyjęcie, że skoro skarżąca nie zamieszkuje na terytorium Polski z dziećmi, to nie spełnia przesłanki uprawniającą ją do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze, strona wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 17 sierpnia 2023 r. i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy S. z dnia 11 lipca 2023 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W ocenie skarżącej, dokonując wykładni art. 26 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy i uzależniając przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obywatelowi Ukrainy od tego aby opieka uprawniająca do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego sprawowana była nad niepełnosprawnym dzieckiem, które zamieszkuje wspólnie z wnioskodawcą na terytorium RP, stoi w sprzeczności z treścią wyroku Trybunał Konstytucyjny wyroku wydanego w sprawie sygn. akt K 38/13, w którym to Trybunał uznał, iż art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że skarżąca przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w sposób legalny, a tym samym jest uprawniona do wnioskowania o świadczenie pielęgnacyjne. Skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, która to opieka uniemożliwia jej podjęcie pracy zarobkowej. Skoro opieka jest sprawowana nad niepełnosprawnym rodzicem, to nie może skarżąca zostać pozbawiona prawa do wnioskowanego świadczenia tylko dlatego, że skarżąca nie sprawuje opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, skoro spełnia wszelkie inne przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium w odpowiedzi na skargę, powielając dotychczasową argumentację, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne co do zasady nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego - określającymi prawa i obowiązki stron, oraz przepisami procedury administracyjnej - normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., w skrócie: "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa - czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. Ocenie Sądu została poddana decyzja SKO z dnia 17 sierpnia 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 11 lipca 2023 r., o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ponadto, zgodnie z art. 17 ust. 1a ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei, na mocy art. 17 ust. 5 pkt 6 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że SKO ma rację, iż z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie może być brany pod uwagę przy ocenianiu przesłanek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc się natomiast do realiów niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że niewątpliwie skarżąca wypełnia pierwszą z przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem nie podejmuje zatrudnienia w związku z opieką nad matką. Zdaniem Sądu jest to okoliczność bezsporna, potwierdzona ustaleniami wywiadu środowiskowego. Z ustaleń organów wynika bowiem jednoznacznie, że skarżąca – w związku ze sprawowaniem całodobowej opieki nad matką (wdową), legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może podjąć jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Podkreślenia wymaga także to, że zarówno skarżąca, jak i jej matka, mają status osób, które przebywają w Polsce w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie legalnie. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten w powołanym brzmieniu obowiązuje od 28 stycznia 2023 r. na podstawie nowelizacji dokonanej w art. 1 pkt 16 lit. a ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185 ze zm.). W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie przepis ten nie wyłącza przyznania świadczeń rodzinnych dla osób dorosłych, jak również w związku z opieką nad osobami dorosłymi (tak też m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyrokach z 19 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 541/23 oraz 20 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1549/23). Jeżeli taka byłaby intencja ustawodawcy, zostałaby wyrażona wprost, w sposób niebudzący wątpliwości. Ustawodawca wyraził natomiast zasadę, że obywatelowi Ukrainy, który przebywa legalnie na terytorium Polski, przysługują świadczenia rodzinne, uzupełniając ją następnie o zwrot "jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". Nieuzasadnione jest – zdaniem Sądu, stanowisko, że przez posłużenie się takim sformułowaniem ustawodawca jednocześnie wprowadził kryterium wieku - świadczenie przysługuje tylko w przypadku opieki nad dzieckiem i kryterium miejsca pobytu tegoż dziecka i jego opiekuna - na terytorium Polski (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 września 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 408/23). Ustawa o świadczeniach rodzinnych przewiduje w art. 2 pkt 1-5 różnego rodzaju świadczenia, w tym mające na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka - zasiłek rodzinny wraz dodatkami, a także świadczenia opiekuńcze, jak zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. Przepisy ustawy nie ograniczają przy tym przyznawania wskazanych w nim świadczeń opiekuńczych wyłącznie do osób sprawujących opiekę nad dziećmi. Z istoty niektórych świadczeń opiekuńczych wynika wręcz, że przyznawane są one osobom dorosłym lub w związku z opieką nad osobą dorosłą – zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy. Dokonana przez Kolegium wykładnia językowa art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie uwzględnia zatem w dostateczny sposób funkcji przepisów odnoszących się do przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, które służy rekompensacie rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad najbliższym, niepełnosprawnym członkiem rodziny (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 września 2023 r. sygn. akt II SA/Go 398/23). Ponadto zauważyć trzeba, że celem dokonanej nowelizacji było uniemożliwienie przyznania świadczeń rodzinnych uzyskiwanych w związku z urodzeniem, wychowaniem lub opieką nad dziećmi w sytuacji, gdy dzieci obywateli Ukrainy nie przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie zaś ograniczenie przyznawania świadczeń rodzinnych obywatelom Ukrainy do tych związanych z dziećmi. Wątpliwości natomiast nie budzi, że w sytuacji, gdy świadczenie jest związane z dzieckiem, zarówno dziecko, jak i opiekun powinni przebywać w Polsce. Z treści oraz funkcji tego przepisu nie można natomiast wywieść, jak uczyniło to SKO, że wyklucza on przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką na dorosłym, niepełnosprawnym członkiem rodziny. Taka interpretacja tego przepisu byłaby również sprzeczna z powołanym powyżej orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, który uznał, że przesłanka wieku powstania niepełnosprawności nie ma zasadniczego wpływu na uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 15 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 407/23; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 19 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 541/23; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 29 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Go 608/23). W związku z powyższym należało stwierdzić, że przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie wyłącza przyznania świadczeń dla osób dorosłych, jak również w związku z opieką nad osobami dorosłymi. W ustalonym w przedmiotowym postępowaniu bezspornym stanie faktycznym nie można więc uznać, że ww. przepis ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy uniemożliwia przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Niewątpliwe jest bowiem, że skarżąca wraz z osobą wymagającą opieki zamieszkuje na terytorium Polski, a ich pobyt jest legalny, organy ustaliły również fakt i zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, SKO dopuściło się zatem istotnego naruszenia przepisu prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ dokonało błędnej wykładni art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy i na tej podstawie odmówiło skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia. Mając na uwadze wskazane uchybienie Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd uchylił jedynie decyzję organu odwoławczego, uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku, stosownie do art. 153 p.p.s.a. W szczególności Kolegium winno będzie mieć na uwadze przeprowadzoną przez Sąd wykładnię art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się opłata za czynności adwokackie ustalona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.