II GSK 1682/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2751/22 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...]sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 stycznia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2751/22 oddalił skargę C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 11 sierpnia 2022 r., nr KOC/5399/Dr/20 w przedmiocie kary pieniężnej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Zarząd Dróg Miejskich przeprowadził [...] lutego 2020 r. kontrolę pasa drogowego pI. B. w rej. nr [...] stwierdzając umieszczenie w tym pasie reklamy o treści "T." bez zezwolenia zarządcy drogi. Prezydent m. st. Warszawy pismem z 27 marca 2020 r. zawiadomił T. Sp. z o. o. w W. (obecnie: C. Sp. z o.o. w W., zwaną dalej: Spółką), o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Następnie, Prezydent m.st. Warszawy wydał [...] września 2020 r. decyzję nakładającą na Spółkę – za zajęcie pasa drogowego w okresie od 17 lutego do 17 marca 2020 r. - karę pieniężną w wysokości 11 079,75 zł, obliczoną jako iloczyn powierzchni reklamy (9,35 m²), ustalonej stawki opłaty (3,70 zł) powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajęcia pasa drogowego (30 dni). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 11 sierpnia 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Spółki na decyzję SKO, nie zgodził się z zarzutem, w świetle którego tablica została błędnie zakwalifikowana jako reklama. W ocenie WSA, tablica odnosząca się do nazwy restauracji i informacji o prowadzonej przez nią działalności stanowi bezspornie nośnik informacji wizualnej, o którym mowa w definicji reklamy w art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm., zwanej dalej: u.d.p.). W ocenie Sądu organy administracji prawidłowo zebrały, rozpatrzyły i oceniły materiał dowodowy w rozpoznawanej sprawie, dlatego też nie miało miejsce zarzucane naruszenie przez nie art. 7, art. 77 §1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.). Sąd nie podzielił argumentacji Spółki, zgodnie z którą niezbędny był dowód spełniający kryteria mapy do celów prawnych, podzielając przy tym stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że usytuowanie reklamy w pasie drogowym nie musi być w każdym przypadku wykazywane opinią biegłego geodety lub innym dokumentem, na którym uprawniony geodeta określi umiejscowienie danej reklamy w relacji do granic pasa drogowego. Nie w każdym przypadku konieczne jest zatem wykorzystywanie dowodów z dokumentów sporządzonych w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1429 ze zm.), w tym mapy do celów prawnych, o której mowa w § 24 – 29 tego rozporządzenia. Sąd wyraził pogląd, zgodnie z którym nie można przyjąć, że standardy przyjęte w tym rozporządzeniu oznaczają całkowitą dyskwalifikację i pozbawienie mocy dowodowej innych dowodów, niż dokumenty opracowane wedle reguł wynikających z powołanych przepisów rozporządzenia. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, zaś szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego. W ocenie Sądu, oczywiście dopuszczalne jest przeprowadzenie w postępowaniu administracyjnym dowodu z opinii biegłego, czy z mapy do celów prawnych, jeżeli zgromadzony w danej sprawie materiał dowodowy pozostawia wątpliwości co do stanu faktycznego, w tym w zakresie granic pasa drogowego, czy umiejscowienia obiektu, który ten pas ma zajmować. Jednak zdaniem Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w rozpoznawanej sprawie takich wątpliwości nie pozostawiał, gdyż pozwalał na wyraźne i jednoznaczne ustalenie zarówno granic pasa drogowego, faktu umiejscowienia spornej reklamy, jak i faktu znajdowania się tej reklamy w pasie drogowym. Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przepisów: 1) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia faktu zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie reklamy, 2) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał jest wystarczający do udowodnienia faktu zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie reklamy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, stwierdził, że decyzja ta, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta m. st. Warszawy są prawidłowe i oddalił skargę Spółki. W skardze kasacyjnej zgłoszono zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. naruszenia przepisów art. 145 §1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć przy tym należy, że istotą podnoszonych w skardze kasacyjnej naruszeń jest dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena kompletności zebranego przez organy administracji publicznej materiału dowodowego i prawidłowości jego ewaluacji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. Na gruncie art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Podstawą do zastosowania sankcji w postaci wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. jest zatem ustalenie, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, celu działania umieszczającego instalację, granic pasa drogowego, dla stwierdzenia czy i w jakim zakresie instalacja została posadowiona w granicach tego pasa. W sprawie bezspornym było, że działanie Spółki polegało na umieszczeniu szyldu reklamowego o treści "T." na elewacji budynku. Nie ulega zatem wątpliwości, że działanie to nie spełniało przesłanek wyjątków od obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – nie było związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem czy ochroną drogi. Instalacja o charakterze marketingowym pozostaje bez związku z utrzymaniem odpowiedniego stanu pasa drogowego i tym samym w każdym przypadku, o ile mieści się w granicach pasa drogowego, wymaga uprzedniego zezwolenia zarządcy drogi. W konsekwencji, dla sprawy kluczowym pozostawało ustalenie, czy faktycznie działanie Spółki miało miejsce w granicach pasa drogowego. Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że z dokumentów zgromadzonych przez organ, w tym z wyrysu z mapy ewidencyjnej, wynikało klarownie, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie budynku przy placu B. [...]. To z kolei prowadzi do wniosku, że wszystkie elementy umieszczone na elewacji budynku są nadwieszone nad pasem drogowym, co równoznaczne jest z zajmowaniem tego pasa. W świetle uzasadnienia tego stanowiska Sądu, lokalizację reklamy można ustalić na podstawie znajdujących się w aktach dowodów. O ich kompletności, w przekonaniu Sądu, świadczy, że organ zgromadził w materiale dowodowym nie tylko wydruk z mapy zasadniczej z zaznaczoną lokalizacją reklamy, ale również dokumentację fotograficzną znajdującą się na płycie CD, ukazującą zarówno adres, przy którym wykonano fotografie reklamy, jak i umieszczenie reklamy na elewacji w taki sposób, że reklama znajduje się nad chodnikiem, który stanowi część pasa drogowego. Sądy administracyjne, w których właściwości mieszczą się sprawy dotyczące zajęcia pasa drogowego, wielokrotnie wypowiadały się na temat zakresu materiału dowodowego niezbędnego do ustalenia granic tego pasa. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego w tej materii płynie wniosek, że zarządca drogi prowadząc postępowanie w sprawie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ma ustalić granice pasa drogowego i dla tego celu może posłużyć się wszelkimi dowodami zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. Dla ustalenia granic pasa drogowego podstawowe znaczenie będą miały dokumenty, z których będzie wynikało położenie i przebieg granic pasa drogowego (por. przykładowo wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 160/21). Z wspomnianego art. 75 § 1 k.p.a. jasno wynika, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, pod warunkiem braku sprzeczności z prawem. W rozpoznawanej sprawie uznana przez organy za wiarygodną i wystarczającą dla celów ustalenia przebiegu granicy pasa drogowego kopia mapy zasadniczej, stanowi prawem przewidziany dokument urzędowy. Mapa zasadnicza jest bowiem standardowym opracowaniem kartograficznym, zawierającym informacje o przestrzennym usytuowaniu punktów osnowy geodezyjnej - m.in. działek ewidencyjnych i budynków, przy czym dane w niej ujęte odpowiadają stanowi ewidencyjnemu. W sprawie organ zgromadził ponadto wypis z rejestru gruntów, i dokumentację fotograficzną, która pozwalała dodatkowo na zwizualizowanie lokalizacji instalacji o charakterze reklamowym. Jak trafnie wspomniał Sąd pierwszej instancji powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 515/22, usytuowanie reklamy w pasie drogowym nie musi być w każdym przypadku wykazywane opinią biegłego geodety lub innym dokumentem, na którym uprawniony geodeta określi umiejscowienie danej reklamy w relacji do granic pasa drogowego. Wbrew twierdzeniom Spółki, pogląd ten ma zastosowanie w sprawie. Nie jest bowiem zasadne wyrażone w podsumowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej Spółki żądanie posługiwania się przez organy administracji "mapą do celów prawnych". Wobec tego, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie budynku przy pl. B., to, jak podnosił Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku o sygn. II GSK 515/22, wszystkie elementy wystające w stronę chodnika, położone na elewacji budynku, tym samym nadwieszone nad pasem drogowym, zajmują pas drogowy. Niezasadne jest stanowisko Spółki wyrażone w uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej, zgodnie z którym żaden z dokumentów zgromadzonych przez organ nie rozstrzyga czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego. Jak wynika z akt administracyjnych, organ przedstawił zarówno wydruk z mapy zasadniczej, jak i wyrys z mapy ewidencyjnej. Z obu tych dokumentów wynika, że granica działek o oznaczeniach: [...]biegnie wzdłuż elewacji budynku położonego przy placu B. [...]w W.. Chociaż wydruk z mapy zasadniczej został przedstawiony w skali 1:500, a wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000, niezasadne jest twierdzenie Spółki, że taka postać mapy dopuszcza możliwość błędu w granicach 50 centymetrów (idąc tym tokiem rozumowania – przy skali 1:1000 mapy ewidencyjnej byłby to margines błędu 100 centymetrów). Pojęcie mapy zasadniczej zdefiniowane zostało w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm.), na gruncie art. 2 pkt 7 wspomnianej ustawy rozumie się przez nie wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela ponadto poglądu Spółki, że mapa stanowi wyłącznie wizualizację przebiegu granicy działek i w żaden sposób nie odnosi się do faktu zajęcia pasa drogowego, bowiem na wydruku z mapy zasadniczej dołączonej do akt administracyjnych sprawy umiejscowienie reklamy zostało przez organ zaznaczone, a pomiary te nie były w toku postępowania kwestionowane przez stronę. Jakkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela przywołane przez Spółkę w uzasadnieniu zarzutu skargi kasacyjnej poglądy wyrażone we wcześniejszych orzeczeniach, konieczne jest wskazanie, że były one wyrażane na gruncie stanów faktycznych odmiennych od tego w rozpoznawanej sprawie. W sprawie o sygn. akt II GSK 68/08 w wyroku z 18 kwietnia 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę, w której wykonane i załączone do akt sprawy administracyjnej zdjęcia nie zostały opisane i nie było wskazane jaką reklamę, o jakich wymiarach, umieszczoną w jakim miejscu przedstawiały, jak również brak było dokumentu stwierdzającego wymiary tablic reklamowych. W powołanym wyroku z 9 stycznia 2020 r. o sygn. akt II GSK 1414/19 Sąd za niewystarczającą do celów dowodowych uznał dokumentację fotograficzną. W sprawie rozstrzygniętej wyrokiem z 9 listopada 2021 r. o sygn. akt II GSK 1600/21 występowała natomiast nieregularna linia budynków, przez co ocena granic pasa drogowego była utrudniona. Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie są zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. `Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.