II SA/Sz 108/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 kwietnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu Przedsiębiorstwa [...] Spółki z o.o. w S. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 23 stycznia 2024 r. nr SZ.RUZ.4219.1.14.2023.EM w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony wnoszącej sprzeciw Przedsiębiorstwa [...] Spółki z o. o. w S. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 23 stycznia 2024 r., nr [...], znak [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. i K. K. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. uchylił w całości decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z dnia 24 października 2023 r., znak: [...] udzielającej P. Sp. z o.o. w S.. (dalej "skarżący") pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną - wprowadzenia oczyszczonych ścieków komunalnych pochodzących z gminnej oczyszczalni ścieków w G. zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] do rowu ([...]), poprzez istniejący wylot betonowy o średnicy 2000 mm znajdujący się na granicach działki nr [...], obręb [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej "K.p.a."). Z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że w dniu 5 czerwca 2023 r. do Dyrektora Zarządu Zlewni w K. wpłynął wniosek P. Sp. z o.o. w S. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu oczyszczonych ścieków komunalnych pochodzących z oczyszczalni ścieków zlokalizowanej w miejscowości G. na działkach ewidencyjnych [...] i [...] do rowu znajdującego się na działce ewidencyjnej [...] i [...] obręb G.. W dniu 4 lipca 2023 r. do Dyrektora Zarządu Zlewni w K. wpłynął wniosek Państwa M. i K. K. dotyczący żądania uznania ich za stronę przedmiotowego postępowania. W dalszej kolejności, pismem z dnia 28 czerwca 2023 r. Państwo M. i K. K. zwrócili się do Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z wnioskiem o informacje w sprawie. W trakcie postępowania ww. uznano za strony postępowania. W dniu 9 października 2023 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w K. zawiadomił strony o zebraniu wszystkich materiałów w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, odwołanie od niej do tutejszego organu (za pośrednictwem Dyrektora Zarządu Zlewni w K.) złożyła r. pr. E. M., pełnomocnik reprezentujący Państwa M. i K. K., wskazując na naruszenie: 1. art. 81a k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu i ustaleniu wobec faktu, że: "układ rowów i odwodnienia na (...) obszarze jest bardzo skomplikowany pod względem technicznym i własnościowym", że nie jest możliwe jednoznaczne określenie, czy przebiegający przez grunt skarżących rów znajdował się w obszarze oddziaływania oczyszczalni, co jest niezgodne z przywołanym przepisem, który stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, 2. art. 401 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w zw. z art. 28 k.p.a. przez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne ustalenie, że skarżącym nie przysługuje status strony postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego, pomimo że stanowiąca własność skarżących nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, dla którego zostało wydane pozwolenie, 3. art. 400 w zw. z art. 401 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 10 oraz art. 73 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nie przyznanie skarżącym statusu strony, pomimo że przepis art. 401 ustawy Prawo wodne stanowi, że stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń, 4. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez brak przeprowadzenia samodzielnego postępowania dowodowego, analizy i oceny zgromadzonych materiałów i poprzestanie wyłącznie na oświadczeniu złożonym przez wnioskodawcę, P. Sp. z o.o. w S. w dniu 17 lipca 2023 r. (jeszcze przed złożeniem przez Państwa M. i K. K. wniosku o udostępnienie im akt i przyznanie statusu stron), oparcie wydanego rozstrzygnięcia o operat sporządzony przez pracownika wnioskodawcy oraz pominięcie okoliczności, że we wcześniej prowadzonym postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych z gminnej oczyszczalni ścieków w G. do rowu ([...] poprzez istniejący wylot betonowy zlokalizowany w granicach działki nr [...], obręb [...] w miejscowości G. status strony został Państwu K. przyznany, 5. art. 7, art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, z jakiego powodu we wcześniej prowadzonym postępowaniu nieruchomość Państwa K. znajdowała się w obszarze oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, a w zakończonym zaskarżoną decyzją już nie, pomimo braku zmian w stanie faktycznym i prawnym, w konsekwencji czego skarżącym odmówiono przyznania statusu strony w prowadzonym postępowaniu, 6. art. 8 i art. 107 §3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, 7. art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw wydania zaskarżonego orzeczenia, 8. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego decyzji, brak odniesienia się do zarzutów skarżących oraz brak uzasadnienia prawnego w zakresie oceny spełniania przesłanek uznania skarżących za stronę w świetle art. 401 ustawy Prawo wodne, 9. art. 73 § 1 i art. 28 k.p.a. poprzez bezpodstawne zaaprobowanie błędnego stanowiska P. Sp. z o.o. w S. i w konsekwencji odmowę udostępnienia akt stronie postępowania i ustalenie, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu, 10. błędne ustalenia w uzasadnieniu decyzji w szczególności w zakresie opisu stanu sprawy, danych skarżących (błędne dane: "M. i K.' zamiast "M. i K.", dat złożenia wniosków o udostępnienie akt sprawy, a także dat wyników badań (29.09.2033 r. s. 5 decyzji), błędnych ustaleń faktycznych ("wprawdzie w poprzednim postępowaniu, w sprawie ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego Państwo K. byli uznani za stronę postępowania, ale za ich zgodą wniosek został cofnięty, a postępowanie umorzone"), ("organ umożliwił dokonanie czynności procesowych poprzez wykazanie, że wprowadzanie ścieków komunalnych do rowu, będzie oddziaływać na działkę Państwa K. "), w tym miejscu skarżący wskazują, że organ w żaden sposób nie umożliwił skarżącym podejmowanie czynności w sprawie, odmawiając im statusu strony i utrudniając uzyskanie informacji o sprawie, 11. art. 107 k.p.a. poprzez brak ujęcia w decyzji wszystkich koniecznych elementów składowych określonych w tym przepisie, brak szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie wyjaśnienia, z jakiego powodu we wcześniej prowadzonym postępowaniu nieruchomość Państwa K. znajdowała się w obszarze oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, a w aktualnie prowadzonym już nie, pomimo braku zmian w stanie faktycznym i prawnym sprawy, w konsekwencji czego skarżącym odmówiono przyznania statusu strony w prowadzonym postępowaniu i poprzestanie wyłącznie na powoływaniu się na zaniedbania wnioskodawcy w zakresie uwzględnienia we wcześniejszym operacie nieprawidłowych i niezweryfikowanych przez spółkę (zgodnie z oświadczeniem spółki) wyliczeń i danych ze starych map, a tym samym obciążenie skarżących zaniedbaniami samego wnioskodawcy. Jednocześnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organu I instancji przy udziale skarżących. Dyrektor RZGW uchylił decyzje organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dyrektor RZGW w S. wskazał, że organ I instancji winien przeanalizować, czy w przedmiotowym postępowaniu nie mamy do czynienia z pozwoleniem wodnoprawnym na usługę wodną - wprowadzaniem oczyszczonych ścieków komunalnych pochodzących z gminnej oczyszczalni ścieków w G. zlokalizowanej na działkach nr [...] i nr [...] za pomocą wylotu betonowego poprzez rów [...] do wód rzeki P. . W ocenie organu odwoławczego Dyrektor Zarządu Zlewni w K. winien ponownie przeanalizować stan faktyczny i prawny przedmiotowego postępowania, biorąc po uwagę rozważania zawarte w niniejszej decyzji, z uwagi na fakt, iż procedując wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w sposób błędny przeanalizował materiał zgromadzony w sprawie, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, gdyż to na nim jako organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a dodatkowo zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Pełnomocnik działając w imieniu P. Spółka z o.o. z siedzibą w S., wniósł sprzeciw od w/w decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Skarżący ww. decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisu prawa procesowego - art. 138 § 2 kpa przez jego błędnie zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie istnieją podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, w szczególności przez ustalenie, iż decyzja Organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, oraz że nadal pozostaje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie spółki wnoszącej sprzeciw, Organ odwoławczy bezzasadnie uznał, iż decyzja Organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i istnieje konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, w konsekwencji podjął błędną decyzję o uchyleniu decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z dnia 24 października 2023 r. i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy winien uznać odwołanie za niedopuszczalne, a nie wydawać decyzję kasacyjną. Pełnomocnik Skarżącego wskazał, iż analiza decyzji Organu I instancji, nie pozostawia cienia wątpliwości, iż wszystkie istotne okoliczności sprawy (w tym co do zakresu oddziaływania ścieków na inne nieruchomości) zostały ustalone przez Organ I instancji na podstawie konkretnych i miarodajnych dowodów, wymienionych w decyzji Dyrektor Zarządu Zlewni w K. z dnia 24 października 2023 r., w szczególności: operatu wodnoprawnego oraz uzupełnionej dokumentacji, (tj. ekspertyzy uprawnionego geodety, który wykonał inwentaryzację geodezyjną terenu obejmującego odbiornik), oględzin przeprowadzonych w dniu 28 września 2023 r., dokumentacji zdjęciowej, wyników badań jakości wód w odbiorniku, powyżej i poniżej punktu zrzutu ścieków, wyników pomiaru ilości wody wprowadzanej do rowu (w ciągu doby), za pomocą przenośnego przepływomierza. Powyższe twierdzenie Organu II instancji, iż okoliczności faktyczne oparto jedynie na oświadczeniu złożonym przez wnioskodawcę, nijak się ma do rzeczywistości. Zauważyć wreszcie należy, iż Organ odwoławczy nie zakwestionował wiarogodności tychże dowodów w zakresie zasięgu oddziaływania odprowadzanych ścieków na inne nieruchomości, tylko całkowicie pominął ich istnienie. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Rozpoznając sprzeciw sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględnienie sprzeciwu nie jest uzależnione od określonego wpływu naruszenia przepisów postępowania na treść kwestionowanej decyzji (por. A. Kabat, w: B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 151(a)). Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie zaś do art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Do postępowania przed dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód [...] stosuje się przy tym przepisy K.p.a., co wynika z art. 14 ust. 2 Prawa wodnego. Należy zwrócić uwagę, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Stosownie do § 1 tego przepisu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Kielcach z 31 marca 2020 r. II SA/Ke 230/20, wyrok NSA z 21 lipca 2022 r. III OSK 1506/22). Według Sądu rozpoznającego sprawę postawa Dyrektora RZGW jest niekonsekwentna. Z jednej strony nie przesądza, czy właścicielom działki nr [...] obręb G. przysługuje status strony. Z drugiej strony organ odwoławczy unika w pełni merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w tym z ewentualnym skorzystaniem z przysługujących mu narzędzi odnośnie do uzupełnienia materiału dowodowego. Organ odwoławczy nie wykazuje przy tym konkretnie, dlaczego w sprawie nie jest możliwe ewentualne uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. oraz w jakim zakresie jest to konieczne. Dyrektor RZGW jedynie ogólnie wskazuje, że organ I instancji powinien uwzględnić rozważania zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego i dokonać wszelkich innych niezbędnych czynności dowodowych w celu ustalenia okoliczności, których wyjaśnienie okaże się konieczne w toku rozpoznania sprawy. Taka postawa organu jest tym bardziej niedopuszczalna, że zaskarżona decyzja zapadła na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Organ odwoławczy nie zakwestionował podstawowego dowodu w postaci sporządzonego operatu wodnoprawnego na wprowadzenie ścieków oczyszczonych z oczyszczalni ścieków w G. . Organ odwoławczy nie odniósł się m.in. określenia zasięgu oddziaływania zrzutu na jakość wód rowu oraz zasięgu oddziaływania zwiększonej ilości wód prowadzonych w korycie rowu, w związku z wprowadzeniem ścieków, co ma to kluczowe znaczenie przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy. Ponadto Sąd wskazuje, ze takie sformułowanie cyt. "że organ I instancji winien dokonać wszelkich innych niezbędnych czynności dowodowych, w celu ustalenia okoliczności, których wyjaśnienie okaże się konieczne w toku rozpoznania sprawy w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnie z obowiązkiem organu administracji, wynikającym z zawartej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej’’, nie daje podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, bowiem stwierdzenie to winno być uzupełnione szczegółowymi wskazaniami co do dalszego postępowania ze wskazaniem niezbędnych czynności procesowych, niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu organ odwoławczy winien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, przy ewentualnym uzupełnieniu postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. w zakresie, w jakim uzna to za stosowne. Mając na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Sprzeciw jest środkiem przeciwdziałającym przewlekłości załatwienia sprawy administracyjnej, jednak sąd nie wymierzył organowi grzywny z urzędu. Nałożenie grzywny ma charakter fakultatywny. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. Na zwrot kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości [...] zł. Orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.